1. 사건의 개요
가. 원고들은 2005. 6.경 '창고부지조성'을 전용목적으로 하여 산지전용허가를 받았습니다.
나. 원고들은 허가받은 전용기간 내에 창고부지조성공사를 완료하지 못하자, 전용목적이 창고조성으로 변경된 기간연장허가를 받았습니다.
다. 원고들은 창고부지조성공사를 완료한 후 복구설계승인신청을 하였으나, 피고는 복구설계승인을 받으려면 산지전용의 목적사업이 완료되어야 하나 목적사업이 완료되지 않았다는 이유로 불승인처분을 하였습니다.
라. 원고는 이 사건 산지전용허가의 목적사업은 창고건물 건축이 아니고 부지조성인데 부지조성공사는 이미 완공되었으므로, 이 사건 산지전용허가의 목적사업이 완료되지 않았다는 이유로 신청을 승인하지 않은 이 사건 처분은 위법하다며 취소소송을 제기하였습니다.
2. 1심 및 2심의 판단
가. 1심 법원의 판단
1심 법원은 "원고들은 이 사건 산지전용목적을 창고부지조성으로 하여 산지전용허가신청을 하여 그와 같은 내용의 산지전용허가를 받았고, 그 기간연장허가를 신청할 때도 전용목적을 창고부지조성으로 특정하였는데도, 피고가 기간 연장허가를 하면서 임의로 목적을 창고조성으로 변경한 것에 불과하므로, 이로써 이 사건 산지전용허가의 목적이 창고부지조성이 아닌 창고조성으로 변경된 것으로 볼 수는 없다"고 보았습니다.
또한 "당초 산지전용허가를 하면서 허가조건으로 산지전용허가의 목적사업이 건축물 건축이고, 이를 이행하지 않을 경우 허가가 취소될 수 있다는 취지의 조건을 부가하였다고 하여 그 목적사업이 창고부지조성이 아닌 창고건축이라고 볼 수 없다"고 판단하였습니다.
따라서 이 사건 산지전용목적사업은 창고부지조성이고, 이는 모두 완료되었기 때문에 이 사건 신청을 불승인한 처분을 위법하다고 보아 청구를 인용하였습니다.
나. 2심 법원의 판단
그러나 2심 법원은 다음과 같은 이유로 1심 판결을 취소하였습니다.
"피고가 원고들에게 발급한 산지전용허가증의 산지전용목적란에 '창고부지조성'으로 기재되어 있다고 하더라도 처분의 경위를 종합하여 볼 때에 피고는 '창고조성'을 목적사업으로 하여 산지전용을 허가하였고 원고들도 이를 분명하게 인식하고 있었다고 할 것이어서 이 사건 산지전용허가의 목적사업은 창고조성으로 보는 것이 타당하다"고 하였습니다.
나아가 피고가 원고들에게 이 사건 산지전용허가를 하면서 목적사업인 건축물 건축을 이행하지 않을 경우 그 허가가 취소될 수 있다는 취지의 허가조건을 부여하였으므로, 피고는 원고들의 이 사건 산지전용허가 자체를 취소할 권한이 있고, 그와 같은 권한 행사에 앞서 허가조건의 이행을 촉구하는 취지에서 원고들의 복구설계승인신청을 거부할 수 있으며, 이 사건 처분사유에는 이와 같은 취지도 당연히 포함되어 있다는 이유로, 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였습니다.
3. 대법원의 태도
대법원은 직권으로 다음과 같은 사항을 심리하여 원심을 파기하고 원심법원에 환송하였습니다.
행정소송에서는 기록상 자료가 나타나 있다면 당사자가 주장하지 않았더라도 직권으로 판단할 수 있습니다. 그렇기 때문에 당사자가 제출한 소송자료에 의하여 법원이 처분의 적법 여부에 관한 합리적인 의심을 품을 수 있는데도 단지 당사자가 구체적 사실에 관한 주장을 하지 아니하였다는 이유만으로 당사자에게 석명을 하거나 직권으로 심리ㆍ판단하지 아니함으로써 구체적 타당성이 없는 판결을 하는 것은 행정소송법 제26조의 규정과 행정소송의 특수성에 반하므로 허용될 수 없습니다(대법원 2006. 9. 22. 선고 2006두7430 판결 참조). 이와 같은 전제에서 대법원은 다음과 같은 판시를 하였습니다.
원심이 적법하게 인정한 사실관계에 의하면, 원고들은 이 사건 산지전용허가의 산지전용기간이 만료되자 피고에게 복구설계승인을 신청하였는데 피고는 그 목적사업이 완료되지 않았다는 이유로 그 신청을 불승인하는 이 사건 처분을 한 사실을 알 수 있는바, 산지관리법 제39조 제1항, 제40조 제1항에 의하면, 산지관리법 제14조의 규정에 의한 산지전용허가를 받은 자는 산지전용의 목적사업이 완료되거나 또는 산지전용기간이 만료된 때에 관할관청으로부터 복구설계승인을 받아 산지를 복구하여야 하므로, 이 사건 산지전용허가의 산지전용기간이 만료된 이상 그 목적사업이 완료되지 않았다 하더라도 원고들에게는 위 규정에 의한 산지복구의무가 발생하고, 따라서 그 의무 이행을 위한 원고들의 복구설계승인신청을 그 목적사업이 완료되지 않았다는 이유로 불승인한 피고의 이 사건 처분은 위법하다(대법원 2007. 5. 31. 선고 2005두16949 판결 참조).
또한 이 사건 산지전용허가에 그 목적사업인 창고건축이 이행되지 아니할 경우 산지전용허가를 취소할 수 있다는 허가조건이 부가되어 있다 하더라도, 산지전용기간의 만료만으로 원고들에게 산지복구의무가 발생하는 이상, 피고로서는 위 허가조건의 이행, 즉 목적사업의 완료를 촉구하기 위하여 원고들의 복구설계승인신청을 불승인할 수는 없으며, 피고가 위 허가조건의 위반을 이유로 이 사건 산지전용허가를 취소할 수 있다 하더라도 그러한 사정만으로 달리 보기는 어렵다고 판시하였습니다.
4. 검토
대법원은 이와 같은 이유에서, 원심이 산지전용기간의 만료와 함께 원고들이 복구설계승인을 신청한 사실을 인정하고서도 산지전용기간의 만료로 복구설계승인의 요건을 갖추게 되었는지에 대하여 심리ㆍ판단을 하지 않고 이 사건 처분을 적법하다고 본 것은 필요한 직권심리를 다하지 아니함으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다고 보았습니다.
산지관리법 제39조 제1항에 따르면, "당해 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 하여 행하는 산지전용의 목적사업, 토석의 굴취ㆍ채취가 완료되거나 그 산지전용기간 등이 만료된 때에 산지를 복구하여야 한다."고 규정되어 있으므로, 산지전용기간의 만료만으로도 복구의무가 발생하는 것은 명백해 보입니다. 다만 이와 같은 논점에 대하여 당사자도 달리 주장을 하지 않았고 1심 및 2심 법원도 간과하였습니다. 하지만 행정소송의 특수성을 반영하여 대법원은 위와 같은 논점을 지적한 것입니다.
5. 다운로드 : 대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두18035 복구설계승인신청불승인처분취소
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