들어가는 말
폐기물이란 쓰레기, 연소재, 오니(오염물질을 포함한 진흙), 폐유, 폐산, 폐알칼리 및 동물의 사체 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요치 않게 된 물질을 뜻합니다(폐기물관리법 제2조 제1호).
그 개념으로부터 추측할 수 있듯이 폐기물은 그 발생원 내지 배출자에 따라 크게 생활폐기물과 사업장폐기물로 나뉩니다. 이러한 이원화 체계는 1995년 개정된 폐기물관리법에서 채택된 뒤 현재까지 큰 변화 없이 유지되고 있습니다. 사업장폐기물은 다시 건설폐기물, 지정폐기물(의료폐기물 및 그 밖의 지정폐기물) 및 사업장일반폐기물(건설폐기물 및 지정폐기물 이외의 사업장폐기물) 등으로 세분화됩니다.
사업장폐기물의 규제와 관리는 폐기물관리법상 가장 핵심적인 부분이라 할 것인데, 생활폐기물에 비해 불법적으로 처리될 가능성이 높고, 유해성이 커 환경 및 인간의 생명ㆍ신체에 해를 끼칠 가능성 또한 높기 때문입니다. 생활폐기물은 그 발생량이 점차 감소하는 추세인 반면, 사업장폐기물의 발생량은 점차 증가하는 추세이기도 합니다.
이하에서는 실무상 종종 문제되는 사업장폐기물에 관한 몇 가지 쟁점에 대하여 간략히 살펴보고자 합니다.
사업장폐기물배출자
폐기물의 처리책임이 생활폐기물의 경우 지방자치단체에 있는 반면, 사업장폐기물의 경우 폐기물을 배출하는 사업자, 즉 사업장폐기물배출자에게 있습니다.
사업장폐기물배출자는 발생한 사업장폐기물을 자신이 직접 처리할 수도 있고(자가처리), 전문 폐기물처리업자에게 위탁하여 처리할 수도 있습니다(위탁처리). 위탁처리는 사업장폐기물배출자가 자신에게 부과된 폐기물 처리책임을 이행하기 위한 방법 중 하나일 뿐이므로, 위탁처리를 한다고 해서 폐기물 처리책임으로부터 벗어나는 것은 아닙니다. 폐기물관리법상 사업장폐기물배출자는 위탁처리를 함에 있어 수탁자가 폐기물의 처리기준과 방법 또는 폐기물의 재활용 원칙과 준수사항에 맞게 폐기물을 처리할 능력이 있는지를 확인할 의무를 부담합니다.
실무상 사업장폐기물 중 하나인 건설폐기물과 관련하여 그 배출자가 누구인지, 위탁처리의 주체 내지 상대방이 누구인지가 문제되는 경우가 종종 있습니다. 대부분의 건설공사가 건축주에 의하여 직접 수행되는 것이 아니라 수급인, 하수급인 및 재하수급인 등에 의하여 수행되는 탓입니다.
어떤 건설현장에서 건설폐기물이 발생하였다면 그 처리책임을 부담하는 사업장폐기물배출자는 건축주, 즉 도급인일까요 아니면 시공자, 즉 수급인일까요. 인천지방법원 1997. 5. 23. 선고 96노1318 판결은 이러한 경우 해당 공사행위를 직접 한 자, 즉 수급인 또는 최종 하수급인이 사업장폐기물배출자가 된다고 판시한 바 있습니다. 이에 대해서는 건설공사의 수급인들은 대부분 영세하고 무자력인 경우가 많으므로, 도급인에게 책임을 물어야 할 필요성이 있고, 따라서 양자 모두를 사업장폐기물배출자로 보아야 한다는 학계의 비판이 있습니다[조홍식, 환경법원론, 박영사(2020년), 642면].
언뜻 보면 위 인천지방법원 판결은 수급인에게 건설폐기물 처리책임을 부과한 것으로서 수급인에게 불리한 판결인 것처럼 보이지만 사실은 그렇지 않습니다. 위 인천지방법원 사건의 쟁점은 전문 폐기물처리업자가 아닌 수급인이 직접 건설폐기물을 처리했는데, 이것이 형사처벌의 대상인지였습니다. 사업장폐기물배출자의 경우 폐기물처리업 허가를 받지 않았다 하더라도 폐기물관리법 소정의 절차를 거쳐 직접 폐기물을 처리할 수 있기 때문에, 수급인을 사업장폐기물배출자로 볼 수 있다면, 폐기물처리업자가 아닌 수급인이 직접 건설폐기물을 처리했다 하더라도 형사처벌을 할 수는 없습니다. 실제로 위 인천지방법원 항소심판결은 수급인이 유죄라고 본 원심판결을 파기하고 수급인이 무죄라고 보았습니다.
사업장폐기물의 처리 위탁
사업장폐기물배출자가 위탁처리를 할 경우 허가를 받은 폐기물처리업자에게 폐기물 처리를 위탁하여야 합니다.
건설공사의 수급인이 하수급인에게 건설폐기물 처리에 관한 제반 업무를 위임하고, 하수급인이 전문 폐기물처리업자에게 해당 건설폐기물 처리를 위탁하는 경우, 수급인의 하수급인에 대한 위임을 건설폐기물 처리 위탁이라고 볼 수 있을까요. 그렇게 볼 수 있다면 수급인은 전문 폐기물처리업자가 아닌 하수급인에게 건설폐기물 처리를 위탁한 셈이 되므로 처벌을 받을 수 있습니다.
위임의 구체적 형태에 따라 그 결론이 달라질 텐데, 그에 수반되는 모든 책임은 수급인이 진다는 전제하에 단순히 폐기물 처리 위탁에 수반되는 실무만을 하수급인에게 위임한 것이라면, 나아가 하수급인이 관련된 모든 법률행위를 수급인 명의로 했다면, 하수급인을 수급인의 이행보조자(채무자가 스스로 채무를 이행함에 있어 마치 자신의 수족과 같이 사용하는 자. 판례는 채무자의 의사관여 아래 채무의 이행행위에 속하는 활동을 하는 자이면 이행보조자로 볼 수 있고, 반드시 지시ㆍ감독관계가 존재하여야 하는 것은 아니라고 하고 있습니다. 민법상 채무자는 이행보조자의 행위에 관한 책임을 부담합니다)라고 평가할 수 있고, 따라서 이러한 위임을 건설폐기물 처리 위탁이라고는 볼 수 없을 것입니다.
조치명령의 대상자 중 ‘폐기물을 처리한 자’(구 폐기물관리법) 또는 ‘부적정처리폐기물을 발생시킨 자’(현행 폐기물관리법)
처리 기준과 방법 또는 재활용 원칙과 준수사항 등에 맞지 않게 처리된 폐기물(부적정처리폐기물)이 발생한 경우, 환경부장관과 시ㆍ도지사 등은 폐기물관리법 제48조 제1항 소정의 자들에게 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있습니다.
폐기물관리법상 조치명령 대상자에 관한 규정은 폐기물관리법이 2019. 11. 26. 법률 제16614호로 개정되기 전에는 모두 3호까지 존재하였으나, 위 개정 후에는 모두 9호까지로 늘어났습니다.
위 개정 전의 구 폐기물관리법 제48조 제1호 소정의 조치명령 대상자는 ‘폐기물을 처리한 자’였습니다. 이와 관련하여 건설폐기물 중간처리업 허가를 받은 X 회사가 건설폐기물을 중간처리하는 과정에서 생산되어 X 회사의 사업장 내에 적치되어 있던 토사를 성토업자들로 하여금 폐기물처리시설이 아닌 곳에 매립하게 한 사안에서, 대법원은 비록 X 회사가 직접 토사를 매립한 것은 아니지만, 성토업자들로 하여금 매립하도록 한 이상, 조치명령의 상대방인 ‘폐기물을 처리한 자’라고 보아야 한다고 판시한 바 있습니다(대법원 2020. 2. 6. 선고 2019두43474 판결).
개정된 폐기물관리법 제48조 제1항 제1호 소정의 조치명령 대상자는 ‘부적정처리폐기물을 발생시킨 자’입니다. 문언만 놓고 보면, Y가 정상적으로 폐기물을 발생시켰는데, 발생 후 Y의 의사와는 무관하게 Z에 의하여 해당 폐기물이 부적정하게 처리되었을 경우, Y 또한 조치명령의 대상자가 된다고 해석될 여지가 있습니다. 그러나 다수의 학설은 ① 체계적ㆍ목적적으로 해석할 경우, Y를 조치명령의 대상자로 보아서는 아니 된다, 이 점을 분명하게 하기 위해서 법문을 ‘부적정처리를 한 자’로 개정할 필요가 있다[김현준, 폐기물조치명령 및 폐기물처리책임, 환경법연구 제44권 1호(2022년), 17면], ② 위 제1호를 폐기물을 법령상 처리기준과 방법 등에 위반하여 부적정처리한 자로 해석하여야 한다[박균성ㆍ함태성, 환경법, 박영사(2021년), 573면]라고 보고 있으므로, 위와 같은 사례에서 Y가 조치명령의 대상자가 될 가능성은 낮아 보입니다.
다수의 조치명령 대상자가 존재하는 경우, 연대책임의 인정 여부
A 회사는 하수처리 및 폐수처리 등을 주된 영업으로 하는 회사이고, B 회사는 폐기물을 성토재로 재활용하는 영업을 하는 회사입니다. A 회사는 B 회사에 하수처리 및 폐수처리 결과 발생한 폐기물(폐수처리오니)의 처리를 위탁하였습니다. B 회사는 A 회사로부터 그 처리를 위탁받은 폐기물과 다른 여러 업체들로부터 그 처리를 위탁받은 폐기물을 사용하여 성토재를 만든 후, 이를 익산시에 위치한 어느 폐석산에 매립했는데, 위 매립지에서 침출수가 발생하여 인근 하천으로 유입되는 환경오염이 발생하였습니다. 당진시장은, A 회사가 폐기물의 처리기준과 방법에 따라 폐기물을 처리할 능력이 있는지 확인하지 않은 채, 즉 위탁자로서의 의무를 다하지 않은 채 B 회사에 폐기물의 처리를 위탁하였음을 이유로, A 회사에 대하여 조치명령을 내렸습니다. 위 조치명령의 구체적 내용은 ‘① 위 매립지의 침출수 및 오염된 지하수의 확산 방지 등을 위한 적정 조치를 취하고, ② B 회사에 그 처리를 위탁한 폐기물 및 이로 인해 오염된 토사의 제거 등을 위한 적정 조치를 취하라’라는 것이었습니다. 위 매립지에는 A 회사 외에도 32개 업체로부터 그 처리를 위탁받은 폐기물이 불법적으로 매립된 상태였습니다.
A 회사는 당진시장의 위 조치명령에 대하여 그 취소를 구하는 행정소송을 제기하였습니다. A 회사의 주장의 요지는 ① 위 조치명령의 내용이 모호하여, A 회사의 의무를 특정하거나 이행하는 것이 불가능하다, ② 위 환경오염 문제는 A 회사의 폐기물뿐만 아니라 다른 여러 회사들의 폐기물로 인하여 발생한 것으로, 위 조치명령은 A 회사에 연대책임을 부과하는 것으로서 부당하다, ③ 위 조치명령은 재량권을 일탈 내지 남용한 것으로서 위법하다 등이었습니다.
제1심(대전지방법원 2020. 1. 9. 선고 2018구합103975 판결)은 A 회사의 위 주장들을 모두 받아들이지 않았는데, 특히 위 ② 주장과 관련하여 위 조치명령이 A 회사에 연대책임을 부과하는 것은 맞지만, 이는 타당하다고 판단하였습니다. ① 폐기물관리법 제48조 소정의 조치명령은, 폐기물의 처리나 방치 또는 매립에 일정한 책임이 있는 자들 전부를 대상으로 부과될 수 있는데, 특히 수 개의 폐기물 불법처리에 따른 복수의 책임 귀속 주체가 있고, 불법처리된 폐기물이 누적 혼입되어 그들 각자의 책임에 상응하는 원상회복의무 범위를 정확히 가리기 어렵거나, 이에 대한 조치의무를 수인의 책임귀속 주체에게 각각 나누어 발령하는 것이 효과적이지 않은 경우에는, 각자에게 동일한 조치명령을 부과함으로써 연대책임을 지우는 것이 합리적인 점, ② 그와 같이 해석하는 것이 ‘원인자가 둘 이상인 경우 어느 원인자에 의하여 환경피해가 발생한 것인지 알 수 없을 때 연대하여 배상’하도록 정한 환경정책기본법 제44조 제2항, ‘토양오염을 발생시킨 자가 둘 이상인 경우에 어느 자에 의하여 피해가 발생한 것인지를 알 수 없을 때에는 각자가 연대하여 배상하고 오염된 토양을 정화하는 등의 조치를 하여야 할 의무를 진다’라고 규정하고 있는 토양환경보전법 제10조의3 제2항의 입법취지나, 폐기물로 인한 환경오염의 특수성과 심각성, 그에 대한 신속하고 효과적인 대처의 관점에 비추어 볼 때도 합당하다는 점 등이 그 근거였습니다.
폐기물관리법상 다수의 조치명령 대상자가 존재하는 경우, 그들로 하여금 연대하여 그 내용을 이행할 것을 명하는 취지의 조치명령을 내릴 수 있는지와 관련하여, ① 연대책임에 관하여 규정하고 있는 환경정책기본법 제44조 제2항은 사법상 책임에 관한 규정이지 공법상 책임에 관한 규정으로 보기는 힘들고, 토양환경보전법상 공법상 책임에 관하여 연대책임을 인정한 것으로 해석될 여지가 있는 규정에 대해서는 두 차례 헌법불합치 결정(헌법재판소 2012. 8. 23.자 2010헌바167 결정, 2010헌바 28 결정)이 내려진 바 있으므로, 환경정책기본법과 토양환경보전법을 유추하여 폐기물관리법상 다수의 조치명령 대상자들의 연대책임을 인정해서는 아니 된다라는 견해[조홍식ㆍ이경호, 환경법상 연대책임원칙의 사정, 서울대학교 법학 제62권 제2호(2021년 6월), 113 ~ 151면]와, ② 모든 경찰책임자는 위험 전체에 대하여 책임을 지며, 내부적인 이익 조정의 문제는 2차적 영역으로서 다루어져야 하므로, 연대책임을 인정할 수는 있지만, 다수의 조치명령 대상자들에 대하여, 마치 채권자가 연대채무들 중 1인에 대하여 임의로 채무의 이행을 구하듯, 행정청이 임의로 그 중 1인을 선택하여 조치명령을 내린다면, 이는 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 행정처분이 될 것이라는 견해(김현준, 상게 논문, 13 ~ 15면) 등이 존재합니다.
이러한 쟁점에 대하여 항소심(대전고등법원 2021. 8. 20. 선고 2020누10225 판결)은 위 조치명령은 폐기물관리법을 위반한 A 회사에 개별적으로 내려진 것으로, 그 자체로 다른 위반자들과의 연대책임을 부여한 것이 아니므로, ‘연대책임을 부과한 근거 법령의 부재’를 주장하는 A 회사의 주장은 더 나아가 살피지 않는다라고 판단함으로써, 직접적이고 명시적인 판단을 내리지는 않았습니다. 항소심은 위 조치명령이 가지는 의미를 A 회사가 위법하게 처리 위탁을 한 폐수처리오니 및 그로 인한 주변 오염에 대하여 적정조치를 하라는 내용일 뿐, A 회사에 조치명령 대상지 내에서, 위법하게 처리 위탁을 한 폐수처리오니를 개별적으로 찾아내어 제거하고 해당 부분의 확산 방지책을 마련할 것을 확정적으로 요구하는 것은 아니라고 다소 제한적으로 보았는데, 이러한 판단이 연대책임에 관한 위 판단에 일정 부분 영향을 미친 것으로 보입니다.
맺음말
비단 건설행위뿐만 아니라 다수인의 의사 관여하에 이루어지는 모든 행위에 있어 그로 인해 파생되는 폐기물의 처리와 관련하여 여러 법적인 문제가 발생할 수 있습니다. 위에서 살펴본 몇 가지 쟁점들은 그 일례일 뿐입니다. 폐기물의 적정 처리라는 폐기물관리법의 입법취지를 고려하여 폐기물관리법 전체의 체계와 구체적인 조항들을 세세히 살펴본 뒤 관련 업무를 처리할 필요가 있습니다.
폐기물이란 쓰레기, 연소재, 오니(오염물질을 포함한 진흙), 폐유, 폐산, 폐알칼리 및 동물의 사체 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요치 않게 된 물질을 뜻합니다(폐기물관리법 제2조 제1호).
그 개념으로부터 추측할 수 있듯이 폐기물은 그 발생원 내지 배출자에 따라 크게 생활폐기물과 사업장폐기물로 나뉩니다. 이러한 이원화 체계는 1995년 개정된 폐기물관리법에서 채택된 뒤 현재까지 큰 변화 없이 유지되고 있습니다. 사업장폐기물은 다시 건설폐기물, 지정폐기물(의료폐기물 및 그 밖의 지정폐기물) 및 사업장일반폐기물(건설폐기물 및 지정폐기물 이외의 사업장폐기물) 등으로 세분화됩니다.
사업장폐기물의 규제와 관리는 폐기물관리법상 가장 핵심적인 부분이라 할 것인데, 생활폐기물에 비해 불법적으로 처리될 가능성이 높고, 유해성이 커 환경 및 인간의 생명ㆍ신체에 해를 끼칠 가능성 또한 높기 때문입니다. 생활폐기물은 그 발생량이 점차 감소하는 추세인 반면, 사업장폐기물의 발생량은 점차 증가하는 추세이기도 합니다.
이하에서는 실무상 종종 문제되는 사업장폐기물에 관한 몇 가지 쟁점에 대하여 간략히 살펴보고자 합니다.
사업장폐기물배출자
폐기물의 처리책임이 생활폐기물의 경우 지방자치단체에 있는 반면, 사업장폐기물의 경우 폐기물을 배출하는 사업자, 즉 사업장폐기물배출자에게 있습니다.
사업장폐기물배출자는 발생한 사업장폐기물을 자신이 직접 처리할 수도 있고(자가처리), 전문 폐기물처리업자에게 위탁하여 처리할 수도 있습니다(위탁처리). 위탁처리는 사업장폐기물배출자가 자신에게 부과된 폐기물 처리책임을 이행하기 위한 방법 중 하나일 뿐이므로, 위탁처리를 한다고 해서 폐기물 처리책임으로부터 벗어나는 것은 아닙니다. 폐기물관리법상 사업장폐기물배출자는 위탁처리를 함에 있어 수탁자가 폐기물의 처리기준과 방법 또는 폐기물의 재활용 원칙과 준수사항에 맞게 폐기물을 처리할 능력이 있는지를 확인할 의무를 부담합니다.
실무상 사업장폐기물 중 하나인 건설폐기물과 관련하여 그 배출자가 누구인지, 위탁처리의 주체 내지 상대방이 누구인지가 문제되는 경우가 종종 있습니다. 대부분의 건설공사가 건축주에 의하여 직접 수행되는 것이 아니라 수급인, 하수급인 및 재하수급인 등에 의하여 수행되는 탓입니다.
어떤 건설현장에서 건설폐기물이 발생하였다면 그 처리책임을 부담하는 사업장폐기물배출자는 건축주, 즉 도급인일까요 아니면 시공자, 즉 수급인일까요. 인천지방법원 1997. 5. 23. 선고 96노1318 판결은 이러한 경우 해당 공사행위를 직접 한 자, 즉 수급인 또는 최종 하수급인이 사업장폐기물배출자가 된다고 판시한 바 있습니다. 이에 대해서는 건설공사의 수급인들은 대부분 영세하고 무자력인 경우가 많으므로, 도급인에게 책임을 물어야 할 필요성이 있고, 따라서 양자 모두를 사업장폐기물배출자로 보아야 한다는 학계의 비판이 있습니다[조홍식, 환경법원론, 박영사(2020년), 642면].
언뜻 보면 위 인천지방법원 판결은 수급인에게 건설폐기물 처리책임을 부과한 것으로서 수급인에게 불리한 판결인 것처럼 보이지만 사실은 그렇지 않습니다. 위 인천지방법원 사건의 쟁점은 전문 폐기물처리업자가 아닌 수급인이 직접 건설폐기물을 처리했는데, 이것이 형사처벌의 대상인지였습니다. 사업장폐기물배출자의 경우 폐기물처리업 허가를 받지 않았다 하더라도 폐기물관리법 소정의 절차를 거쳐 직접 폐기물을 처리할 수 있기 때문에, 수급인을 사업장폐기물배출자로 볼 수 있다면, 폐기물처리업자가 아닌 수급인이 직접 건설폐기물을 처리했다 하더라도 형사처벌을 할 수는 없습니다. 실제로 위 인천지방법원 항소심판결은 수급인이 유죄라고 본 원심판결을 파기하고 수급인이 무죄라고 보았습니다.
사업장폐기물의 처리 위탁
사업장폐기물배출자가 위탁처리를 할 경우 허가를 받은 폐기물처리업자에게 폐기물 처리를 위탁하여야 합니다.
건설공사의 수급인이 하수급인에게 건설폐기물 처리에 관한 제반 업무를 위임하고, 하수급인이 전문 폐기물처리업자에게 해당 건설폐기물 처리를 위탁하는 경우, 수급인의 하수급인에 대한 위임을 건설폐기물 처리 위탁이라고 볼 수 있을까요. 그렇게 볼 수 있다면 수급인은 전문 폐기물처리업자가 아닌 하수급인에게 건설폐기물 처리를 위탁한 셈이 되므로 처벌을 받을 수 있습니다.
위임의 구체적 형태에 따라 그 결론이 달라질 텐데, 그에 수반되는 모든 책임은 수급인이 진다는 전제하에 단순히 폐기물 처리 위탁에 수반되는 실무만을 하수급인에게 위임한 것이라면, 나아가 하수급인이 관련된 모든 법률행위를 수급인 명의로 했다면, 하수급인을 수급인의 이행보조자(채무자가 스스로 채무를 이행함에 있어 마치 자신의 수족과 같이 사용하는 자. 판례는 채무자의 의사관여 아래 채무의 이행행위에 속하는 활동을 하는 자이면 이행보조자로 볼 수 있고, 반드시 지시ㆍ감독관계가 존재하여야 하는 것은 아니라고 하고 있습니다. 민법상 채무자는 이행보조자의 행위에 관한 책임을 부담합니다)라고 평가할 수 있고, 따라서 이러한 위임을 건설폐기물 처리 위탁이라고는 볼 수 없을 것입니다.
조치명령의 대상자 중 ‘폐기물을 처리한 자’(구 폐기물관리법) 또는 ‘부적정처리폐기물을 발생시킨 자’(현행 폐기물관리법)
처리 기준과 방법 또는 재활용 원칙과 준수사항 등에 맞지 않게 처리된 폐기물(부적정처리폐기물)이 발생한 경우, 환경부장관과 시ㆍ도지사 등은 폐기물관리법 제48조 제1항 소정의 자들에게 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있습니다.
폐기물관리법상 조치명령 대상자에 관한 규정은 폐기물관리법이 2019. 11. 26. 법률 제16614호로 개정되기 전에는 모두 3호까지 존재하였으나, 위 개정 후에는 모두 9호까지로 늘어났습니다.
위 개정 전의 구 폐기물관리법 제48조 제1호 소정의 조치명령 대상자는 ‘폐기물을 처리한 자’였습니다. 이와 관련하여 건설폐기물 중간처리업 허가를 받은 X 회사가 건설폐기물을 중간처리하는 과정에서 생산되어 X 회사의 사업장 내에 적치되어 있던 토사를 성토업자들로 하여금 폐기물처리시설이 아닌 곳에 매립하게 한 사안에서, 대법원은 비록 X 회사가 직접 토사를 매립한 것은 아니지만, 성토업자들로 하여금 매립하도록 한 이상, 조치명령의 상대방인 ‘폐기물을 처리한 자’라고 보아야 한다고 판시한 바 있습니다(대법원 2020. 2. 6. 선고 2019두43474 판결).
개정된 폐기물관리법 제48조 제1항 제1호 소정의 조치명령 대상자는 ‘부적정처리폐기물을 발생시킨 자’입니다. 문언만 놓고 보면, Y가 정상적으로 폐기물을 발생시켰는데, 발생 후 Y의 의사와는 무관하게 Z에 의하여 해당 폐기물이 부적정하게 처리되었을 경우, Y 또한 조치명령의 대상자가 된다고 해석될 여지가 있습니다. 그러나 다수의 학설은 ① 체계적ㆍ목적적으로 해석할 경우, Y를 조치명령의 대상자로 보아서는 아니 된다, 이 점을 분명하게 하기 위해서 법문을 ‘부적정처리를 한 자’로 개정할 필요가 있다[김현준, 폐기물조치명령 및 폐기물처리책임, 환경법연구 제44권 1호(2022년), 17면], ② 위 제1호를 폐기물을 법령상 처리기준과 방법 등에 위반하여 부적정처리한 자로 해석하여야 한다[박균성ㆍ함태성, 환경법, 박영사(2021년), 573면]라고 보고 있으므로, 위와 같은 사례에서 Y가 조치명령의 대상자가 될 가능성은 낮아 보입니다.
다수의 조치명령 대상자가 존재하는 경우, 연대책임의 인정 여부
A 회사는 하수처리 및 폐수처리 등을 주된 영업으로 하는 회사이고, B 회사는 폐기물을 성토재로 재활용하는 영업을 하는 회사입니다. A 회사는 B 회사에 하수처리 및 폐수처리 결과 발생한 폐기물(폐수처리오니)의 처리를 위탁하였습니다. B 회사는 A 회사로부터 그 처리를 위탁받은 폐기물과 다른 여러 업체들로부터 그 처리를 위탁받은 폐기물을 사용하여 성토재를 만든 후, 이를 익산시에 위치한 어느 폐석산에 매립했는데, 위 매립지에서 침출수가 발생하여 인근 하천으로 유입되는 환경오염이 발생하였습니다. 당진시장은, A 회사가 폐기물의 처리기준과 방법에 따라 폐기물을 처리할 능력이 있는지 확인하지 않은 채, 즉 위탁자로서의 의무를 다하지 않은 채 B 회사에 폐기물의 처리를 위탁하였음을 이유로, A 회사에 대하여 조치명령을 내렸습니다. 위 조치명령의 구체적 내용은 ‘① 위 매립지의 침출수 및 오염된 지하수의 확산 방지 등을 위한 적정 조치를 취하고, ② B 회사에 그 처리를 위탁한 폐기물 및 이로 인해 오염된 토사의 제거 등을 위한 적정 조치를 취하라’라는 것이었습니다. 위 매립지에는 A 회사 외에도 32개 업체로부터 그 처리를 위탁받은 폐기물이 불법적으로 매립된 상태였습니다.
A 회사는 당진시장의 위 조치명령에 대하여 그 취소를 구하는 행정소송을 제기하였습니다. A 회사의 주장의 요지는 ① 위 조치명령의 내용이 모호하여, A 회사의 의무를 특정하거나 이행하는 것이 불가능하다, ② 위 환경오염 문제는 A 회사의 폐기물뿐만 아니라 다른 여러 회사들의 폐기물로 인하여 발생한 것으로, 위 조치명령은 A 회사에 연대책임을 부과하는 것으로서 부당하다, ③ 위 조치명령은 재량권을 일탈 내지 남용한 것으로서 위법하다 등이었습니다.
제1심(대전지방법원 2020. 1. 9. 선고 2018구합103975 판결)은 A 회사의 위 주장들을 모두 받아들이지 않았는데, 특히 위 ② 주장과 관련하여 위 조치명령이 A 회사에 연대책임을 부과하는 것은 맞지만, 이는 타당하다고 판단하였습니다. ① 폐기물관리법 제48조 소정의 조치명령은, 폐기물의 처리나 방치 또는 매립에 일정한 책임이 있는 자들 전부를 대상으로 부과될 수 있는데, 특히 수 개의 폐기물 불법처리에 따른 복수의 책임 귀속 주체가 있고, 불법처리된 폐기물이 누적 혼입되어 그들 각자의 책임에 상응하는 원상회복의무 범위를 정확히 가리기 어렵거나, 이에 대한 조치의무를 수인의 책임귀속 주체에게 각각 나누어 발령하는 것이 효과적이지 않은 경우에는, 각자에게 동일한 조치명령을 부과함으로써 연대책임을 지우는 것이 합리적인 점, ② 그와 같이 해석하는 것이 ‘원인자가 둘 이상인 경우 어느 원인자에 의하여 환경피해가 발생한 것인지 알 수 없을 때 연대하여 배상’하도록 정한 환경정책기본법 제44조 제2항, ‘토양오염을 발생시킨 자가 둘 이상인 경우에 어느 자에 의하여 피해가 발생한 것인지를 알 수 없을 때에는 각자가 연대하여 배상하고 오염된 토양을 정화하는 등의 조치를 하여야 할 의무를 진다’라고 규정하고 있는 토양환경보전법 제10조의3 제2항의 입법취지나, 폐기물로 인한 환경오염의 특수성과 심각성, 그에 대한 신속하고 효과적인 대처의 관점에 비추어 볼 때도 합당하다는 점 등이 그 근거였습니다.
폐기물관리법상 다수의 조치명령 대상자가 존재하는 경우, 그들로 하여금 연대하여 그 내용을 이행할 것을 명하는 취지의 조치명령을 내릴 수 있는지와 관련하여, ① 연대책임에 관하여 규정하고 있는 환경정책기본법 제44조 제2항은 사법상 책임에 관한 규정이지 공법상 책임에 관한 규정으로 보기는 힘들고, 토양환경보전법상 공법상 책임에 관하여 연대책임을 인정한 것으로 해석될 여지가 있는 규정에 대해서는 두 차례 헌법불합치 결정(헌법재판소 2012. 8. 23.자 2010헌바167 결정, 2010헌바 28 결정)이 내려진 바 있으므로, 환경정책기본법과 토양환경보전법을 유추하여 폐기물관리법상 다수의 조치명령 대상자들의 연대책임을 인정해서는 아니 된다라는 견해[조홍식ㆍ이경호, 환경법상 연대책임원칙의 사정, 서울대학교 법학 제62권 제2호(2021년 6월), 113 ~ 151면]와, ② 모든 경찰책임자는 위험 전체에 대하여 책임을 지며, 내부적인 이익 조정의 문제는 2차적 영역으로서 다루어져야 하므로, 연대책임을 인정할 수는 있지만, 다수의 조치명령 대상자들에 대하여, 마치 채권자가 연대채무들 중 1인에 대하여 임의로 채무의 이행을 구하듯, 행정청이 임의로 그 중 1인을 선택하여 조치명령을 내린다면, 이는 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 행정처분이 될 것이라는 견해(김현준, 상게 논문, 13 ~ 15면) 등이 존재합니다.
이러한 쟁점에 대하여 항소심(대전고등법원 2021. 8. 20. 선고 2020누10225 판결)은 위 조치명령은 폐기물관리법을 위반한 A 회사에 개별적으로 내려진 것으로, 그 자체로 다른 위반자들과의 연대책임을 부여한 것이 아니므로, ‘연대책임을 부과한 근거 법령의 부재’를 주장하는 A 회사의 주장은 더 나아가 살피지 않는다라고 판단함으로써, 직접적이고 명시적인 판단을 내리지는 않았습니다. 항소심은 위 조치명령이 가지는 의미를 A 회사가 위법하게 처리 위탁을 한 폐수처리오니 및 그로 인한 주변 오염에 대하여 적정조치를 하라는 내용일 뿐, A 회사에 조치명령 대상지 내에서, 위법하게 처리 위탁을 한 폐수처리오니를 개별적으로 찾아내어 제거하고 해당 부분의 확산 방지책을 마련할 것을 확정적으로 요구하는 것은 아니라고 다소 제한적으로 보았는데, 이러한 판단이 연대책임에 관한 위 판단에 일정 부분 영향을 미친 것으로 보입니다.
맺음말
비단 건설행위뿐만 아니라 다수인의 의사 관여하에 이루어지는 모든 행위에 있어 그로 인해 파생되는 폐기물의 처리와 관련하여 여러 법적인 문제가 발생할 수 있습니다. 위에서 살펴본 몇 가지 쟁점들은 그 일례일 뿐입니다. 폐기물의 적정 처리라는 폐기물관리법의 입법취지를 고려하여 폐기물관리법 전체의 체계와 구체적인 조항들을 세세히 살펴본 뒤 관련 업무를 처리할 필요가 있습니다.
