법무법인[유] 지평 || [헌법 · 행정 · 규제대응] 농로의 부지를 조성하기 위한 토지의 형질변경이 개발행위규모의 제한을 받지 않는 ‘농지조성을 위한 개발행위’에 해당하는지

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[헌법 · 행정 · 규제대응] 농로의 부지를 조성하기 위한 토지의 형질변경이 개발행위규모의 제한을 받지 않는 ‘농지조성을 위한 개발행위’에 해당하는지

2023.07.04

1. 관련 법령 
 
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 '국토계획법') 제56조 제1항 제2호에서는 같은 항에 따른 허가(이하 '개발행위허가')를 받아야 하는 개발행위의 하나로 토지의 형질변경을 규정하고 있습니다. 이에 같은 법 제58조 제1항 제1호에서는 개발행위허가 기준 중 하나로 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모(이하 '개발행위규모')에 적합할 것을 규정하되(본문), 다만 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위규모 제한을 받지 않도록 정하고 있습니다. 위 대통령령의 위임을 받은 같은 법 시행령 제55조 제3항 제3호에서는 개발행위규모의 제한을 받지 않고 개발행위허가가 가능한 경우 중 하나로 '농지조성을 위한 경우'를 들고 있습니다. 
 
<table bgcolor="#eeeeee" border="1" bordercolor="#cccccc" cellpadding="0" cellspacing="0">
	<tbody>
		<tr>
			<td style="padding:20px; line-height:80%">
			국토계획법 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 
			1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다.
			</td>
		</tr>
		<tr>
			<td style="padding:20px; line-height:80%">
			국토계획법 시행령 제55조 ③법 제58조제1항제1호 단서에서 “개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. (중략) 
			3. 초지조성, 농지조성, 영림 또는 토석채취를 위한 경우
			</td>
		</tr>
	</tbody>
</table>
 
 
2. 사안과 쟁점 
 
사안에서는 이미 조성된 농작물 경작지(농지법 제2조 제1호 가목 본문에 따른 토지)에 농로의 부지를 조성하기 위하여 토지의 형질을 변경하는 것이 개발행위규모의 제한을 받지 않고 개발행위허가가 가능한 '농지조성을 위한 경우'에 해당하는지가 문제되었습니다. 
 
 
3. 유권해석 결과와 판단이유 
 
결론적으로, 법제처는 이미 조성된 농작물 경작지에 농로의 부지를 조성하기 위하여 토지를 형질변경하는 것은 개발행위규모의 제한을 받지 않고 개발행위허가가 가능한 '농지조성을 위한 경우'에 해당한다고 판단하였습니다(안건번호 법제처-23-0178, 회신일자 2023. 6. 15.). 법제처의 판단이유를 살펴보면 다음과 같습니다. 
 
국토계획법 제58조 제1항 제1호 본문에서는 개발행위허가의 기준 중 하나로 개발행위규모에 적합할 것을 규정하면서, 같은 호 단서에서는 개발행위가 농어촌정비법 제2조 제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위규모의 제한을 받지 않는다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 국토계획법 시행령 제55조 제3항에서는 개발행위규모의 제한 없이 개발행위허가가 가능한 경우 중 하나로 '농지조성을 위한 경우'(제3호)를 규정하고 있으므로, 농작물 경작지에 농로의 부지를 조성하기 위하여 토지를 형질변경하는 것이 규모의 제한을 받지 않는 개발행위로서 '농지조성을 위한 경우'에 해당하려면 '농로의 부지 조성'이 같은 영 제55조 제3항 제3호에 따른 '농지조성'에 해당해야 할 것인데, 국토계획법령에서는 '농지조성'이나 '농지'의 의미에 대하여 별도로 정의하거나 규정하고 있지 않습니다. 
 
이와 같이 해당 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 않은 경우 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지ᆞ목적, 관련 법령의 내용 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 할 것인데1), 국토계획법 제61조 제5호에서 개발행위허가에 따라 의제되는 관련 인ᆞ허가 등의 하나로 농지법 제34조에 따른 농지전용의 허가 등을 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 제51조 제2항 제2호 단서에서는 개발행위허가를 받지 않아도 되는 토지의 형질변경의 하나로 농지법 시행령 제3조의2 제2호에 따른 성토를 규정하고 있는 등 국토계획법령의 규정체계가 농지법령의 제도와 개념을 전제한 것으로 보이는 점, 국토계획법은 국토의 이용ᆞ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하는 법률(제1조)이고, 농지법은 국토의 일부인 '농지'의 소유ᆞ이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정하는 법률(제1조)이라는 점 등을 종합해 보면, 국토계획법령에서 '농지'라는 용어가 사용된 경우 특별한 사정이 없는 한 농지법에 따른 '농지'와 같은 의미로 보는 것이 국토계획법 및 농지법의 내용과 체계에 부합하는 해석입니다. 
 
그런데 농지법 제2조 제1호에서는 "농지"란 전ᆞ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지(가목 본문) 또는 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지(나목)를 말한다고 규정하고 있고, 같은 호 나목의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제2조 제3항 제1호 가목에서는 같은 법 제2조 제1호 가목의 토지의 개량시설 중 하나로 '농로'를 규정하고 있으므로, '농로의 부지'는 농지법에 따른 '농지'이고, 결국 농작물 경작지에 '농로의 부지를 조성하는 것'은 국토계획법 시행령 제55조 제3항 제3호에 따른 '농지조성'에 해당한다고 보는 것이 타당합니다. 
 
아울러 개발행위허가 제도는 토지의 이용이 인접토지의 이용과 부조화를 발생시키거나 사적인 개발행위가 도시ᆞ군관리계획 등과 상충될 수 있는 문제점을 사전에 예방하고 계획적 개발을 유도하여 국토를 효율적ᆞ합리적으로 이용하고 체계적으로 관리하기 위해 기반시설의 확보 여부, 주변 환경과의 조화 등을 사전에 검토하여 허가를 받도록 하는 것인데2), 농로 부지 조성의 경우 개발행위규모의 제한을 받지 않고 개발행위허가가 가능하다고 보더라도 국토계획법 제58조 제1항 제4호에 따른 '주변지역의 토지이용실태 등 주변환경 및 경관과 조화를 이룰 것'이라는 기준에 기초한 개발행위허가 가부 결정이 가능하고3), 이를 통해 국토의 효율적ᆞ합리적 이용과 국민의 재산권 보장을 조화롭게 추구할 수 있을 것으로 보인다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다. 
 
 
따라서 이미 조성된 농작물 경작지에 농로의 부지를 조성하기 위하여 토지를 형질변경하는 것은 개발행위규모의 제한을 받지 않고 개발행위허가가 가능한 '농지조성을 위한 경우'에 해당합니다.
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1) 대법원 2016. 1. 28. 선고 2015두51668 판결 
2) 헌법재판소 2013. 10. 24. 선고 2012헌바241 결정 
3) 2010. 4. 29. 대통령령 제22142호로 일부개정된 국토계획법 시행령 개정이유ᆞ주요내용 및 대법원 2020. 8. 27. 선고 2019두60776 판결 참조</div>

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