헌법재판소는 1999년 10월 21일 도시계획구역 안에서 일정한 행위를 제한하는 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정되기 전의 것) 제4조에 대하여 헌법불합치결정을 하였습니다(헌법재판소 1999. 10. 21. 선고 97헌바26 결정). 이 결정에 따라 구 도시계획법 등 관련 법령이 개정 또는 제정되어 이른바 ‘도시계획시설결정 일몰제’가 시행되었습니다.
원고가 소유한 토지(이하 ‘이 사건 편입토지’)는 1971년 8월 7일 도시계획시설(공원)로 결정ᆞ고시되었습니다. 그런데 피고(서울특별시장)는 위 일몰제에 따라 도시공원결정의 효력이 상실되기 직전에 그 결정을 해제하고, 이 사건 편입토지를 포함한 토지 일대를 도시자연공원구역(이하 ‘이 사건 공원구역’)으로 지정하는 내용의 도시관리계획(용도구역)결정을 고시하였습니다. 지정의 근거는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’) 제38조의2 및 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 ‘공원녹지법’) 제26조였습니다.
원고는 피고에게 이 사건 편입토지에 대한 도시자연공원지정처분의 취소를 구하였습니다. 그러나 피고는 이를 거부하였습니다.
원고는 피고의 거부처분을 취소해달라는 소를 제기하였습니다. 원심은 원고의 청구를 받아들여 피고의 처분을 취소했습니다. 피고의 지정행위가 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다는 이유였습니다. ‘피고가 이 사건 편입토지를 이 사건 공원구역으로 지정하면서 공원녹지법 시행령 및 「도시자연공원구역의 지정 변경 등에 관한 지침」에서 정하는 도시자연공원구역 지정 기준 등을 충분히 고려하지 못해 이익형량의 정당성과 객관성이 결여되었다’는 것이었습니다.
그러나 대법원은 원심판결을 파기하였습니다. 대법원은 구체적인 판단에 앞서 우선 행정계획의 위법성 판단에 관하여 확립된 아래와 같은 법리를 다시 한번 설시하였습니다.
원고가 소유한 토지(이하 ‘이 사건 편입토지’)는 1971년 8월 7일 도시계획시설(공원)로 결정ᆞ고시되었습니다. 그런데 피고(서울특별시장)는 위 일몰제에 따라 도시공원결정의 효력이 상실되기 직전에 그 결정을 해제하고, 이 사건 편입토지를 포함한 토지 일대를 도시자연공원구역(이하 ‘이 사건 공원구역’)으로 지정하는 내용의 도시관리계획(용도구역)결정을 고시하였습니다. 지정의 근거는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’) 제38조의2 및 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 ‘공원녹지법’) 제26조였습니다.
원고는 피고에게 이 사건 편입토지에 대한 도시자연공원지정처분의 취소를 구하였습니다. 그러나 피고는 이를 거부하였습니다.
원고는 피고의 거부처분을 취소해달라는 소를 제기하였습니다. 원심은 원고의 청구를 받아들여 피고의 처분을 취소했습니다. 피고의 지정행위가 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다는 이유였습니다. ‘피고가 이 사건 편입토지를 이 사건 공원구역으로 지정하면서 공원녹지법 시행령 및 「도시자연공원구역의 지정 변경 등에 관한 지침」에서 정하는 도시자연공원구역 지정 기준 등을 충분히 고려하지 못해 이익형량의 정당성과 객관성이 결여되었다’는 것이었습니다.
그러나 대법원은 원심판결을 파기하였습니다. 대법원은 구체적인 판단에 앞서 우선 행정계획의 위법성 판단에 관하여 확립된 아래와 같은 법리를 다시 한번 설시하였습니다.
행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설ㆍ정비ㆍ개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것이다. 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정하면서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것이다. 하지만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있다. 따라서 행정주체가 행정계획을 입안ㆍ결정하면서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하다.
나아가 대법원은 피고의 지정행위의 근거가 된 국토계획법 및 공원녹지법과 관련하여 아래와 같은 법리를 설시하였습니다.
공원녹지의 확충ㆍ관리ㆍ이용 등 쾌적한 도시환경의 조성 등을 목적으로 하는 도시관리계획결정과 관련하여 재량권의 일탈ㆍ남용 여부를 심사할 때에는 공원녹지법의 입법취지와 목적, 보존하고자 하는 녹지의 조성 상태 등 구체적 현황, 이해관계자들 사이의 권익 균형 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그리고 자연환경 보호 등을 목적으로 하는 도시관리계획결정은 식생이 양호한 수림의 훼손 등과 같이 장래 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측 등을 반영한 행정청의 재량적 판단으로서, 그 내용이 현저히 합리성을 결여하거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 반하는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중하여야 한다.
위와 같은 법리를 전제로 대법원은 ▲ 이 사건 편입토지가 1971년에 이미 도시계획시설(공원)로 결정ㆍ고시되었고, 피고가 위 도시공원결정의 효력이 상실되기 전에 기초조사를 실시한 후 도시계획위원회에서 여러 평가 및 심의를 한 점, ▲ 이 사건 편입토지에 관한 국토환경성 평가 등 여러 평가들의 결과를 보면 공원녹지법령에 따라 이 사건 편입토지를 ‘보전이 필요한 지역의 완충지역’으로 지정할 수 있다는 점, ▲ 이 사건 편입토지가 1971년 최초 도시계획시설(공원)로 지정된 이후로도 계속 농경지로 이용되어 왔고, 앞으로도 농경지로 사용하는 것이 가능하다는 점, ▲ 만약 이 사건 편입토지를 종래 용도대로 사용하지 못하게 될 경우, 원고는 공원녹지법 제29조에 따른 매수청구권을 행사할 수 있다는 점 등을 이유로 들면서 ‘피고의 재량적 판단이 현저히 합리성을 결여하였다거나 비례의 원칙이나 형평의 원칙에 뚜렷하게 반한다고 단정하기 어렵다’고 판단하였습니다.
본 대법원 판결은 ‘행정계획에 있어 행정청의 재량권을 넓게 인정하는 대법원의 태도가, 국토계획법령 및 공원녹지법령에 따른 도시자연공원구역의 지정에 있어서도 마찬가지’라는 사실을 확인하였다는 점에서 의미가 있습니다.
