법무법인[유] 지평 || [헌법 · 행정 · 규제대응] 우선분양전환대상 임차인 범위를 확대하고, 임차인이 우선분양전환권을 포기하여 해당 주택을 제3자에게 매각하는 경우에도 분양전환가격 이하로만 매각하도록 한 「공공주택 특별법」 개정규정의 소급 적용이 문제된 사건(헌법재판소 2025. 9. 25. 선고 2021헌마728 결정)

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[헌법 · 행정 · 규제대응] 우선분양전환대상 임차인 범위를 확대하고, 임차인이 우선분양전환권을 포기하여 해당 주택을 제3자에게 매각하는 경우에도 분양전환가격 이하로만 매각하도록 한 「공공주택 특별법」 개정규정의 소급 적용이 문제된 사건(헌법재판소 2025. 9. 25. 선고 2021헌마728 결정)

2025.12.30

<div style="text-align: justify;">공공임대주택 우선분양전환대상 임차인 범위를 확대하고, 임차인이 우선분양전환권을 포기하여 해당 주택을 제3자에게 매각하는 경우에도 분양전환가격 이하로만 매각하도록 한 「공공주택 특별법」 개정규정의 소급 적용이 헌법에 위반되지 않는다고 판단한 사례 
 
 
1. 대상판결의 개요 
 
청구인은 주택건설업, 부동산임대업 등을 영위하는 법인으로, 구 「민간임대주택에 관한 특별법」(이하 ‘민간임대주택법’)에 근거하여 건설된 공공임대주택(이하 ‘이 사건 공공임대주택’)을 이용하여 임대업을 영위하는 임대사업자입니다. 
 
이 사건 공공임대주택은 이 사건 심판청구 당시 임대의무기간 중이거나 임대의무기간이 경과하였다고 하더라도 임대주택에 관한 임대사업자와 임차인 사이의 임대차계약이 지속되는 경우로서 분양전환이 완료되지 않은 상태였습니다. 
 
청구인은 「공공주택 특별법」(이하 ‘공공주택특별법’)에 따른 공공주택사업자가 아니므로, 이 사건 임대주택의 분양전환에 대해서는 원래 구 민간임대주택법 부칙에 따라 구 임대주택법의 규정이 적용되었습니다. 
 
그런데 공공주택특별법 부칙이 아직 분양전환이 완료되지 않은 공공임대주택에 대해서도 공공주택특별법의 분양전환에 관한 개정규정을 적용하도록 규정하여, 이 사건 공공임대주택도 그 적용을 받게 되었습니다.  이에 따라 이 사건 공공임대주택은 위 개정규정에 따라 ▲ 우선분양전환대상자의 범위가 확대되고, ▲ 제3자에게 매각하는 경우 우선분양전환대상자에게 통보한 분양전환가격을 초과하는 가격으로 매각할 수 없게 되었습니다. 
 
청구인은 공공주택특별법 부칙에 따라 개정규정을 소급 적용 받게 되었는 바, 이는 청구인의 직업수행의 자유 등을 침해하는 것이라고 주장하며 헌법소원심판을 청구하였습니다. 
 
 
2. 심판대상조항 
 
이 사건 헌법소원심판의 쟁점은 ‘공공주택 특별법’ 부칙(2020. 12. 22. 법률 제17734호) 제6조 제1항 중 제50조의3 제1항 제1호 라목에 관한 부분(이하 ‘우선분양전환대상자 확대조항’) 및 제50조의3 제4항에 관한 부분(이하 ‘제3자 매각가격 상한조항’)이 청구인의 기본권을 침해하는지였습니다.  이 사건 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같습니다. 
 
<div style="background: rgb(238, 238, 238); border: 1px solid rgb(204, 204, 204); padding: 25px; text-align: justify;">[심판대상조항] 
공공주택 특별법 부칙(2020. 12. 22. 법률 제17734호) 
제6조(공공주택사업자가 아닌 자의 공공건설임대주택에 대한 우선 분양전환에 관한 적용례) 
① 법률 제13499호 임대주택법 전부개정법률 부칙 제6조 제2항에도 불구하고 제50조의3, 제57조의3 및 제60조의 개정규정은 분양전환이 완료되지 아니한 법률 제13499호 임대주택법 전부개정법률 부칙 제6조 제2항에 따라 공공건설임대주택으로 보는 주택에 대해서도 적용한다.  이 경우 “공공주택사업자”는 “임대사업자”로 보고, “분양전환”은 “임대사업자 외의 자에게 매각하는 것”으로 보며, 제50조의3 제2항 전단 중 “임대의무기간이 지난 후”는 “종전의 규정에 따라 분양전환 승인을 받은 후”로 본다. 
 
[관련조항] 
공공주택 특별법(2020. 12. 22. 법률 제17734호로 개정된 것) 
제50조의3(공공임대주택의 우선 분양전환 등) 
① 공공주택사업자는 임대 후 분양전환을 할 목적으로 건설한 공공건설임대주택을 임대의무기간이 지난 후 분양전환하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 우선 분양전환(이하 “우선 분양전환”이라 한다)하여야 한다.  이 경우 우선 분양전환의 방법ㆍ절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 
1. 분양전환 시점에 해당 임대주택에 거주하고 있는 임차인으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 
가. 입주한 후부터 분양전환할 때까지 해당 임대주택에 계속하여 거주한 무주택자인 경우 
나. 공공건설임대주택에 입주한 후 상속이나 판결 또는 혼인으로 다른 주택을 소유하게 되었으나 입주한 후부터 분양전환할 때까지 해당 임대주택에 계속하여 거주하면서 분양전환 이전까지 다른 주택을 처분한 무주택자인 경우 
다. 제49조의4 단서에 따라 임차권을 양도받은 자로서 양도일부터 분양전환할 때까지 해당 임대주택에 거주한 무주택자인 경우 
라. 선착순의 방법으로 해당 임대주택의 입주자로 선정된 자로서 입주일부터 분양전환할 때까지 계속하여 거주하면서 분양전환하는 시점에 해당 임대주택 입주 시 자격요건 중 주택소유기준을 충족하고 있는 경우 
마. 분양전환 당시에 거주하고 있는 해당 임대주택이 전용면적 85제곱미터를 초과하는 경우 
2. 분양전환 시점에 해당 임대주택의 임차인인 국가기관이나 법인 
④ 공공주택사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 해당 임대주택을 제2항에 따라 통보한 분양전환 가격 이하의 가격으로 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 제3자에게 매각할 수 있다. 
1. 제1항에 따른 우선 분양전환 자격을 갖춘 자가 존재하지 아니하는 경우 
2. 제2항에 따라 공공주택사업자가 임차인에게 우선 분양전환에 관한 사항을 통보한 날부터 6개월(임대의무기간이 10년인 공공건설임대주택의 경우에는 12개월을 말한다) 이내에 임차인이 우선 분양전환 계약을 하지 아니한 경우 
 
민간임대주택에 관한 특별법 
부칙(2015. 8. 28. 법률 제13499호) 제6조(공공건설임대주택에 관한 경과조치) 
① 이 법 시행 당시 「공공주택 특별법」에 따른 공공주택사업자에 해당하는 자가 건설하였거나 건설하고 있는 주택은 「공공주택 특별법」의 규정을 적용한다. 
 
구 민간임대주택에 관한 특별법 
부칙(2015. 8. 28. 법률 제13499호로 전부개정되고, 2018. 1. 16. 법률 제15356호로 개정되기 전의 것) 
제6조(공공건설임대주택에 관한 경과조치) 
② 이 법 시행 당시「공공주택 특별법」에 따른 공공주택사업자가 아닌 자가 건설하였거나 건설하는 주택으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 주택에 대하여는 종전의「임대주택법」제2조 제2호의2에 따른 공공건설임대주택으로 보아 종전의 규정을 적용한다. 
1. 이 법 시행 당시 국가ㆍ지방자치단체의 재정 또는 주택도시기금의 자금을 지원받아 공공건설임대주택으로 건설하였거나 건설하고 있는 주택 
2. 이 법 시행 당시 공공사업으로 조성된 택지에 「주택법」제16조에 따라 공공건설임대주택으로 사업계획승인을 받아 건설하였거나 건설하고 있는 주택 
3. 이 법 시행 당시 공공사업으로 조성된 택지를 공공건설임대주택 용도로 공급받아 이 법 시행 후 건설하는 주택 
 
구 임대주택법(2014. 5. 28. 법률 제12704호로 개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것) 
제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) 
① 임대사업자가 임대의무기간이 지난 후「주택법」제16조에 따라 사업계획승인을 받아 건설한 공공건설임대주택을 분양전환하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 임차인에게 우선 분양전환하여야 한다. 
3. 선착순의 방법으로 입주자로 선정된 경우에는 분양전환 당시까지 거주한 무주택자인 임차인 
 
구 임대주택법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것) 
제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) 
⑦ 임대사업자가 제4항에 따른 분양전환승인을 받은 이후에도 임차인이 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 임대사업자는 해당 임대주택을 분양전환가격으로 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 제3자에게 매각할 수 있다. </div>
 
 
3. 청구인의 주장 
 
청구인이 기본권 침해를 주장한 사항 중 헌법재판소가 쟁점으로 정리하여 판단한 사항은 다음과 같습니다. 
 
[명확성원칙 위반] ① 우선분양전환대상자 확대조항 중 ‘분양전환하는 시점에 해당 임대주택 입주 시 자격요건 중 주택소유기준을 충족하고 있는 경우’ 부분은 명확성원칙에 위배된다.  입주 시 임대사업자로부터 안내받은 것과 같이 ‘선착순의 방법으로 해당 임대주택의 입주자로 선정된 자(이하 ‘선착순 입주자’)’만 무주택자이면 되는지, 세대주를 포함한 세대원 전원이 무주택자여야 하는지 불명확하기 때문이다. 
 
이 사건 심판대상조항 중 ‘분양전환이 완료되지 아니한’ 부분도 명확성원칙에 위반된다.  ▲ ‘분양전환이 완료되지 아니한’의 의미와 관련하여, 우선분양전환권을 지닌 임차인이 여전히 유효하게 존재하는 경우에 한정되는지, 그런 경우를 불문하고 임대주택 중 1채라도 분양전환이 완료되지 않았거나 임대의무기간이 지난 후 오랜 시일이 지난 경우도 포함되는지 불명확하고, ▲ ‘완료’의 의미와 관련하여서도, 매각을 위한 계약이 체결된 경우를 말하는 것인지, 소유권이전등기 등의 물권변동 공시까지 마친 경우를 의미하는 것인지 불분명하기 때문이다. 
 
[영업의 자유 침해] 우선분양전환대상자 확대조항 및 제3자 매각가격 상한조항은 임대사업자가 영업활동의 일환으로 우선분양전환대상자의 범위, 제3자 매각가격 같은 조건을 결정할 자유, 즉 영업방식을 선택할 자유를 침해한다. 
 
[신뢰보호원칙 위반] 이 사건 심판대상조항은 공공주택특별법 개정규정을 소급 적용하고 있으므로 신뢰보호원칙에 위반된다. 
 
 
4. 헌법재판소의 판단 
 
헌법재판소는 이 사건 심판대상조항이 헌법에 위반되지 않는다고 판단하였습니다. 
 
[명확성원칙 위반 X] 헌법재판소는 이 사건 심판대상조항 중 ▲ ‘분양전환하는 시점에 해당 임대주택 입주 시 자격요건 중 주택소유기준을 충족하고 있는 경우’는 ‘임차인이 해당 임대주택에 입주할 당시 입주자 모집공고 내지 임대차계약에서 우선분양전환 자격요건으로 정하였던 주택소유기준을 분양전환 시점에 충족하고 있는 경우’를, ▲ ‘분양전환이 완료되지 아니한’ 부분에 대해서도, 해당 임대주택이 분양전환에 따라 임대사업자 이외의 제3자에게 소유권이전등기까지 마쳐질 때 ‘분양전환이 완료’되는 것을 의미한다고 봄이 타당하므로, 모두 명확성원칙에 위배되지 않는다고 판단하였습니다. 
 
이는 모두 그 문언에 비추어 보통의 상식을 가진 일반인이라면 그 의미를 충분히 알 수 있고 법관의 보충적 가치판단을 통해 그 의미를 확인할 수 있으므로, 법 집행기관의 자의적 해석을 가능하게 하는 법률조항이라고 보기 어렵다는 취지입니다. 
 
[영업의 자유 침해 X] 헌법재판소는 우선분양전환대상자 확대조항 및 제3자 매각가격 상한조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 엉업의 자유를 침해하는 정도에 이르지는 않는다고 판단하였습니다.  그 이유는 다음과 같습니다. 
 
① 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성 
 
이 사건 심판대상조항은 공공임대주택의 우선분양전환을 둘러싼 임대사업자와 임차인 사이의 분쟁을 예방하고 임차인을 보호하는 한편, 주거안정 및 우선분양전환권의 실질적 보장을 위한 것으로서 입법목적의 정당성이 인정된다. 
 
선착순 입주자의 경우 입주자 모집공고 당시 향후 분양전환 시점에 세대원 전원이 아니라 본인만 무주택 요건을 갖추기만 하면 우선분양전환이 가능할 것으로 신뢰하였는데, 세대원 전원이 무주택 요건을 갖출 것을 요구한다면 임대사업자와 임차인 사이의 분쟁은 불가피할 수밖에 없다.  한편, 제3자에게 매각할 경우 분양전환가격이 아닌 시세대로 매각할 수 있다면 임대사업자가 임차인의 우선분양전환자격을 좁게 해석할 경제적 유인을 제거하기 어렵다.  따라서 심판대상조항은 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이다. 
 
② 침해의 최소성 
 
우선분양전환대상자 확대조항의 경우, 임대사업자 스스로 공지하고 임차인과 체결한 계약 내용에 부합하는 것이므로 우선분양전환대상자의 범위를 부당하게 확대하는 것이라고 볼 수 없다. 
 
제3자 매각가격 상한조항의 경우에도, 제3자 매각으로 얻을 수 있는 이익은 우선분양전환권을 포기하는 임차인의 수에 따라 얼마든지 증감할 수 있는 것이므로, 개정규정 적용으로 인해 임대사업자에게 지나치게 가혹하거나 불합리한 결과를 초래한다고 보기 어렵고, 분양전환가격 산정방식 자체에서 이미 임대사업자에게 일정한 수익을 보장하기 위한 고려를 하고 있다. 
 
무엇보다 분양전환에 관한 법률관계는 공익적 성격이 강하고, 분양전환의 본질을 단순히 사인 간 매매로 볼 수는 없으므로 일반 매매의 경우와 비교하여 당사자에게 더 많은 제약이 가해지더라도 곧바로 과도한 제약이라고 보기 어려우므로, 침해의 최소성이 인정된다. 
 
③ 법익의 균형성 
 
이 사건 심판대상조항으로 인해 임대사업자가 입게 되는 영업상 불이익보다, 그로 인해 달성되는 분쟁 예방, 임차인 보호, 주거안정 및 우선분양전환권의 실질적 보장이라는 공익이 훨씬 중대하므로, 법익의 균형성도 인정된다. 
 
[신뢰보호원칙 위반 X] 이 사건 심판대상조항은 과거에 시작되었으나 아직 완성되지 않은 사실에 적용되는 부진정소급입법에 해당하므로, 그로 인해 달성되는 공익이 임대사업자의 신뢰이익보다 크다면 정당화될 수 있다. 이 사건 심판대상조항의 경우 분쟁 예방, 임차인 보호, 주거안정 및 우선분양전환권의 실질적 보장이라는 공익적 사유가 인정되는 반면, 분양전환에 관한 규정은 사회적ㆍ경제적 상황에 따라 새로운 규율을 가하는 것이 일반적이므로 기존 규정의 계속 적용에 관한 임대사업자의 신뢰는 보호가치가 크지 않으므로, 이 사건 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 위반되지 않는다. 
 
 
5. 대상판결의 의의 
 
공공임대주택 우선분양전환대상 임차인 범위를 확대하고, 임차인이 우선분양전환권을 포기하여 해당 주택을 제3자에게 매각하는 경우에도 분양전환가격 이하로만 매각하도록 한 「공공주택 특별법」 개정규정의 소급 적용이 헌법에 위반되지 않는다고 판단한 사례입니다. 
 
공공임대주택을 건설ㆍ운영하는 임대사업자로서는 입주자 모집공고 시 제시한 우선분양전환 자격요건에 따라 그로부터 5~10년 후 우선분양전환 시 그 대상이 되는 임차인 범위가 정해진다는 점을 고려하여, 해당 자격요건을 보다 신중히 설정할 필요가 있습니다.  한편, 임차인이 우선분양전환을 포기하여 해당 주택을 제3자에게 매각하는 경우에도 원칙적으로 기존 임차인에게 제시한 분양전환가격 이하로만 매각이 가능하므로, 해당 가격으로 수익 상한이 정해진다는 점을 고려하여 사업계획을 수립하여야 할 것으로 보입니다.</div>

최신 법령 [헌법 · 행정 · 규제대응] 주택건설사업 기반시설 기부채납 운영기준 개정안 행정예고 2025.12.30

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