법무법인[유] 지평 || [헌법 · 행정 · 규제대응] 공공기관의 겨울철 난방온도 및 개인난방기 제한 사건(헌법재판소 2025. 3. 27. 선고 2023헌마12 결정)

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[헌법 · 행정 · 규제대응] 공공기관의 겨울철 난방온도 및 개인난방기 제한 사건(헌법재판소 2025. 3. 27. 선고 2023헌마12 결정)

2025.04.23

<div style="text-align: justify;">산업통상자원부 공고 중 ① 공공기관 난방설비 가동 시 평균 17℃ 이하로 실내온도를 유지하도록 하는 조항은 그로 인한 기본권 침해가 종료되어 주관적 권리보호이익이 인정되지 않고 예외적 심판의 이익도 인정되지 않으며, ② 근무시간 중 개인난방기 사용을 제한하는 조항은 독자적으로 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사로 볼 수 없다고 판단하여 각 조항에 대한 헌법소원심판청구를 모두 각하한 사례 
 
 
1. 대상판결의 개요 
 
이 사건의 청구인들은 과학기술분야 정부출연연구기관 등에 근무하는 직원들입니다. 청구인들이 근무하는 기관은 ‘공공기관 에너지사용의 제한에 관한 공고’(2022. 10. 11. 산업통상자원부 공고 제2022-766호, 이하 ‘이 사건 공고’)에서 정한 ‘공공기관’에 해당하였습니다. 
 
이 사건 공고 제4조 제1항은 “공공기관은 난방설비 가동 시 평균 17℃ 이하로 실내온도를 유지하여야 한다”고 규정하고, 제7조 본문은 ‘공공기관 종사자’는 근무시간 중 개인난방기를 사용하여서는 아니된다고 규정하였습니다. 산업통상자원부장관은 2022. 10. 11. 이 사건 공고를 하였는데, 그 부칙에서 이 사건 공고는 2022. 10. 18.부터 2023. 3. 31.까지 시행된다고 규정하였습니다.  
 
청구인들은 위 조항들이 청구인들의 건강권, 일반적 행동자유권, 평등권을 침해한다고 주장하며 2023. 1. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였습니다. 
 
이후 실내온도가 지나치게 낮다는 비판이 제기되자, 산업통상자원부 장관은 2023. 1. 13. 이 사건 공고를 ‘공공기관 에너지사용의 제한에 관한 공고’(산업통상자원부 공고 제2023-40호, 이하 ‘개정공고’)로 개정하였고, 위 개정공고는 그 부칙에 따라 2023. 1. 18.부터 2023. 3. 31.까지 시행된 후 폐지되었습니다. 
 
 
2. 심판대상조항 및 관련조항 
 
이 사건 심판대상조항은 이 사건 공고 제4조 제1항(이하 ‘난방온도제한규정’) 및 제7조 본문(이하 ‘개인난방기제한규정’)입니다. 
 
<div style="background: rgb(238, 238, 238); border: 1px solid rgb(204, 204, 204); padding: 25px; text-align: justify;">[심판대상조항] 
공공기관 에너지사용의 제한에 관한 공고(2022. 10. 11. 산업통상자원부 공고 제2022-766호) 
제4조(난방온도 제한) ① 「공공기관 에너지이용합리화 추진에 관한 규정」제2조 제1호에 따른 공공기관은 난방설비 가동시 평균 17℃ 이하로 실내온도를 유지하여야 한다. 
제7조(개인난방기 사용제한) 공공기관 종사자는 근무시간(09:00~18:00) 중에는 개인난방기를 사용하여서는 아니된다. 다만, 다음 각 호에 해당하여 해당 공공기관장이 승인한 경우에는 예외로 한다. 
1. 임산부, 장애인 
2. 난방설비가 설치되어 있지 않은 구역에서 근무하는 자 
3. 학교 행정실 등 근무자가 적어 전체 난방기 대신 개인 난방기를 사용할 때 에너지절약 효과가 더 큰 경우 
4. 그 밖에 특별한 사유가 있는 경우 
 
[관련조항] 
에너지이용 합리화법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 
제7조(수급안정을 위한 조치) ② 산업통상자원부장관은 국내외 에너지사정의 변동으로 에너지수급에 중대한 차질이 발생하거나 발생할 우려가 있다고 인정되면 에너지수급의 안정을 기하기 위하여 필요한 범위에서 에너지사용자ᆞ에너지공급자 또는 에너지사용기자재의 소유자와 관리자에게 다음 각 호의 사항에 관한 조정ᆞ명령, 그 밖에 필요한 조치를 할 수 있다. 
9. 에너지사용의 시기ᆞ방법 및 에너지사용기자재의 사용 제한 또는 금지 등 대통령령으로 정하는 사항</div>
 
 
3. 대상판결의 쟁점 
 
이 사건의 쟁점은 심판청구가 적법요건을 충족하는지 여부였습니다. 특히 난방온도제한규정에 대한 심판청구에 예외적 심판의 이익이 인정되는지, 개인난방기제한규정이 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당하는지 여부가 문제되었습니다. 
 
 
4. 헌법재판소의 판단 
 
가. 난방온도제한규정 
 
[법정의견] 
 
난방온도제한규정은 이 사건 심판청구 이후인 2023. 1. 13. 개정되었고, 개정공고 제4조 제1항은 난방온도제한규정과 동일한 내용을 규정하면서도, 제4조 제3항에 “공공기관 기관장의 재량으로 평균 실내온도 기준을 2℃ 범위 이내에서 완화하여 적용할 수 있다”는 조항을 추가하였다. 
 
난방온도제한규정은 러시아와 우크라이나 사이의 전쟁이 장기화되는 특수한 상황 속에서 발생한 에너지수급 문제에 대응하기 위한 한시적 규정에 불과하고, 실제 이 사건 이후 2023년 말에서 2024년 초에는 별도로 이 사건 공고와 같은 공고를 하지 않았다. 향후에도 난방온도제한규정과 유사한 내용의 공고가 있을 수 있으나, 그와 같은 조치의 헌법적 정당성은 개별 사안마다 판단하여야 한다. 
 
따라서 향후에도 이 사건과 동일한 유형의 침해행위가 반복될 것이라고 보기 어렵고, 개별 사안마다 판단이 달라질 수 있는 이상, 당해 분쟁의 해결이 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위해 긴요한 사항이어서 헌법적으로 그 해명이 중대한 의미를 가지고 있는 경우에 해당한다고도 보기 어렵다. 결국 난방온도제한규정에 대한 예외적 심판의 이익이 인정되지 않는다. 
 
[재판관 이미선, 재판관 김형두, 재판관 조한창의 반대의견] 
 
난방온도제한규정에 대한 심판청구는 적법하고, 난방온도제한규정은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 환경권을 침해한다. 
 
(적법요건에 관한 판단) 개정공고 하에서도 난방온도제한규정과 동일하게 평균 17℃ 이하로 실내온도를 유지하여야 한다는 내용이 여전히 원칙으로 규정되어 있으므로, 향후에도 난방온도제한규정과 동일한 유형의 침해행위가 반복될 위험이 상당하다. 특히 지나치게 높거나 낮은 실내온도는 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리에 영향을 미치는 요소이므로 난방온도제한규정은 환경권과 밀접한 관련이 있는데, 실내온도 제한의 근거와 헌법적 한계에 대해서는 아직 그 해명이 이루어진 바 없다. 따라서 그 헌법적 해명은 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위해 중대한 의미를 갖는다. 
 
(본안에 관한 판단) 실내 온도가 지나치게 낮을 경우 한랭질환, 심뇌혈관질환, 호흡기질환의 위험성이 증대된다. 이 때문에 겨울철 실내 적정 온도를 세계보건기구(WHO)는 18℃, 한국 질병관리청도 18~20℃ 수준으로 정하였다. 그런데 난방온도제한규정은 이에 미치지 못하는 17℃ 이하로 난방온도를 정하여 공공기관 종사자들이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활하지 못하도록 하고 있다. 다른 국가들도 에너지 위기에 대응하여 실내 온도를 제한한 경우가 있으나, 스페인의 경우 18℃, 이탈리아의 경우 21℃로 제한하여 난방온도제한규정보다 높은 수준이다. 
 
난방온도제한규정과 같은 업무환경에 대한 가혹한 규제는 업무의욕과 효율성을 떨어뜨리고, 특히 공직사회의 근무여건 및 사기 진작에 악영향을 미친다. 무엇보다 이 사건의 경우 입법목적을 달성하면서도 청구인들의 기본권 침해를 최소화할 수 있는 다른 수단을 충분히 모색할 수 있었다. 
 
전체 전력 소비량의 5.4%를 차지하는 공공용 판매전력량이 모두 난방온도제한규정의 적용을 받는 공공기관의 난방을 위해 사용되는 전력량이라고 가정하더라도, 난방온도제한규정에 따라 실내온도를 18℃에서 17℃로 낮출 경우 전체 전력판매량의 0.3%가 감축될 뿐이다. 실제 공공기관의 난방을 위해 사용되는 전력량은 공공용 판매전력량의 일부에 지나지 않는다는 점을 고려하면, 난방온도제한규정은 실효성이 없거나 그 효과가 매우 미미한 수준에 그친다. 반면 전체 전력 소비량의 75% 이상을 차지하는 제조업, 서비스업 등에 대하여는 자발적 수요 절감 노력에만 의존하였다.  
 
보다 효율적이고 실효적인 조치를 마련할 수 있었을 것으로 보임에도 그러한 조치를 모색하지 아니한 채 공공기관 종사자들에 대하여만 그 효과도 불분명한 난방온도제한규정을 적용한 것은 이들에게 불합리한 정도의 희생을 요구한 것이다. 
 
(결론) 따라서 난방온도제한규정은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 환경권을 침해한다. 
 
 
나. 개인난방기제한규정 
 
개인난방기제한규정은 선행 공권력 행사인 공공기관에너지규정(2020. 11. 19. 산업통상자원부고시 제2020-197호) 제14조 제3항과 동일한 내용을 확인하거나 단순히 알리는 것에 불과할 뿐 기본권을 새로이 제한한다고 볼 수 없으므로, 독자적으로 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당하지 않는다. 
 
 
5. 대상판결의 의의 
 
헌법재판소는 난방온도제한규정과 개인난방기제한규정에 대한 헌법소원심판청구를 모두 각하하였습니다. 
 
이는 난방온도제한규정의 경우 그로 인한 기본권 침해가 종료되어 주관적 권리보호이익이 인정되지 않고, 이와 같은 유형의 조치는 개별 사안마다 헌법적 정당성을 달리 판단할 필요가 있어 예외적 심판의 이익도 인정되지 않는다는 이유로, 개인난방기제한규정은 선행 공권력 행사와 동일한 내용을 확인하거나 단순히 알리는 것에 불과하여 독자적으로 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사로 볼 수 없다는 이유로 단지 헌법소원심판청구의 적법요건을 갖추지 못하였다는 취지일 뿐이므로, 이 사건 심판대상조항 내용 자체가 합헌이라는 의미는 아닙니다. 
 
개인난방기제한규정의 경우 공공기관 종사자와 비종사자를 불합리하게 차별하는 것으로 판단될 여지가 있으며, 특히 난방온도제한규정의 경우 재판관 3인이 그 효과가 불분명한데도 공공기관 종사자들에 대하여만 난방온도를 17℃ 이하로 제한한 조치는 위헌이라고 판단한 점에 비추어 보면, 적법요건을 통과하여 본안 판단에 나아갔을 경우 위헌으로 판단되었을 가능성도 있습니다. 
 
따라서 공공기관 정책결정자로서는 정책수단으로 겨울철 난방온도 제한 및 개인난방기 제한 조치를 고려할 때 위와 같은 위헌 소지가 없도록 합리적 수준의 조치를 취할 필요가 있습니다.</div>

칼럼 [헌법 · 행정 · 규제대응] 공법상 계약에 따른 재량권 행사의 한계 2025.04.23

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