법무법인[유] 지평 || [건설ㆍ부동산] 학교시설 설치비용의 부담 주체에 관하여 공영개발사업시행자와 교육감 사이에 합의가 이루어지지 않은 경우, 법원이 제반 사정을 고려하여 비용부담자를 결정할 수 있다고 판단한 사례

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[건설ㆍ부동산] 학교시설 설치비용의 부담 주체에 관하여 공영개발사업시행자와 교육감 사이에 합의가 이루어지지 않은 경우, 법원이 제반 사정을 고려하여 비용부담자를 결정할 수 있다고 판단한 사례

2021.02.04

[대법원 2021. 2. 4. 선고 2019다277133 판결] 
 
1. 판결요지 
 
원고는 구 ｢보금자리주택건설 등에 관한 특별법｣(2014. 1. 14. 법률 제12251호로 명칭이 ｢공공주택건설 등에 관한 특별법｣으로 변경되기 전의 것, 이하 ‘구 보금자리주택법’)에 근거하여 국토교통부장관의 사업시행자 지정을 받아 ‘서울 강남ㆍ서초 보금자리주택지구 개발사업’(이하 ‘이 사건 사업’)을 시행하였습니다.  이 사건 사업을 시행하면서 구 ｢학교용지 확보 등에 관한 특례법｣(2017. 3. 21. 법률 제14604호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 학교용지법’) 제4조의2에 따라 이 사건 사업지구 내에 신설 초ㆍ중학교의 시설을 설치하여 무상공급하고 그 설치비용을 원고와 서울특별시 교육감이 분담할 의무가 있다는 전제에서, 원고의 위임을 받은 원고의 강남직할사업단장은 2013. 4.경 서울특별시 교육감의 위임을 받은 강남교육지원청 교육장과 협약을 체결하였습니다.  
 
본 협약을 체결함에 있어 상호 이견사항인 자본비용(건설자금이자)에 대해서는 교육감과 원고가 별도 협의하도록 되어 있었고(제11조 제2항), 본 협약에 규정되지 아니한 사항과 해석에 관하여 상호 의견이 다를 경우에는 교육감과 원고가 협의하여 결정하거나 ｢학교시설사업 촉진법｣ 등 관련 법령 및 조례 등의 규정에 따르도록 되어 있었고(제12조), 그에 따라 원고는 이 사건 사업지구 내에 학교들을 설치하여 2013. 12.경까지 서울특별시 교육감에게 인도하였고, 서울특별시 교육감은 2014. 4.경까지 원고에게 자본비용(건설자금이자)을 제외한 학교시설사업비 및 내부비품비로 합계 약 508억 원을 지급하였습니다. 
 
원고는 서울특별시 교육감에 이 사건 협약 제11조 제2항에 따른 자본비용의 지급을 요청하였으나, 서울특별시 교육감이 그 지급을 거부하자, 서울특별시 교육감이 속한 지방자치단체인 피고를 상대로 이 사건 협약 제11조 제2항에 따른 자본비용 약 27억 원의 지급을 구하는 이 사건 소를 서울중앙지방법원에 제기하였습니다. 
 
대법원은, 기본적으로 ‘구 학교용지법 제4조의2 제3항, 제4항은 공영개발사업시행자가 제1항에 따라 학교시설 무상공급 의무를 부담하게 되는 경우에 해당 개발지역에서 관계 법령에서 정한 기준면적보다 도시공원 또는 녹지를 덜 조성하는 것을 허용하고 해당 토지를 주택용지나 상업용지 등으로 조성ㆍ분양하여 발생하는 개발이익을 학교시설 설치비용에 충당하도록 함으로써, 학교시설 무상공급으로 인해 야기되는 공영개발사업시행자의 비용을 합리적 범위에서 일부라도 보전해 주고자 하는 데 그 입법 취지가 있고, 비용보전이 이루어지는 범위 내에서만 공영개발사업시행자가 학교시설 설치비용을 부담하는 것이라고 볼 수는 없다.’고 판시하였습니다.  다만 구 학교용지법 제4조의2 제2항, 제5항에 의하면, 제1항에 따른 학교시설 설치비용에서 도시공원 및 녹지 축소를 통한 개발이익을 공제한 ‘차액’을 협의를 통해서 확정하고 교육감이 이를 ‘분담’하여야 하는데, 그 차액의 ‘분담’에 관하여 공영개발사업시행자와 교육감 사이에 합의가 성립되지 않은 경우에는 제1항에서 정한 공영개발사업시행자의 학교시설 무상제공 원칙을 기본으로 하면서, 해당 개발사업과 관련하여 신설하게 된 각급 학교의 전체 설치비용, 그중 공영개발사업시행자와 교육감이 실제 지출한 비용의 내용과 규모, 구 학교용지법 제4조의2 제1항에 따라 학교시설 부지에 소공원 및 조경녹지를 설치하거나 그 밖에 교육감의 특별한 요구에 따라 증가한 비용의 내용과 정도 등 제반 사정을 종합하여 공영개발사업시행자와 교육감 사이의 그 차액 분담 방식이나 비율을 결정함이 타당하며, 공영개발사업시행자는 자신이 실제 지출한 비용 중 자신의 분담 부분을 초과하는 금액에 한하여 교육감에게 상환을 청구할 수 있다고 보아야 한다고 판시하였습니다. 
 
그리고 이 사건 협약은, 공법인인 원고가 보금자리주택지구 개발사업 시행이라는 공행정활동을 수행하는 과정에서 구 학교용지법 제4조의2에 따른 ‘학교시설 무상공급 의무’의 이행과 관련하여 관할 교육감과 구체적인 이행 방법, 시기, 비용 분담 등을 약정한 것이므로 공법상 계약에 해당하고, 그에 따른 계약상 의무의 존부ㆍ범위에 관한 분쟁은 공법상 당사자소송의 대상이라고 보았습니다.  이러한 소송이 민사소송으로 잘못 제기되었다면, 수소법원으로서는 만약 그 행정소송에 대한 관할도 동시에 가지고 있다면 이를 행정소송으로 심리ㆍ판단하여야 하고, 그 행정소송에 대한 관할을 가지고 있지 아니하다면 관할법원에 이송하여야 한다고 판시하며, 원심판결을 파기함과 동시에 직권으로 제1심 판결을 취소하여 이 사건을 관할법원으로 이송한다는 판단을 내렸습니다. 
 
2. 시사점  
 
학교시설 설치비용의 부담 주체에 관하여 공영개발사업시행자와 교육감 사이에 합의가 이루어지지 않은 경우, 법원이 제반 사정을 고려하여 비용부담자를 결정할 수 있다고 판단하는 한편, 이 사건 협약이 공법상 계약으로서 이에 따른 계야상 의무 존부 및 범위에 관한 부장은 공법상 당사자소송의 대상으로 보아 서울행정법원으로 이송한데 의의가 있습니다. 
 
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