법무법인[유] 지평 || [헌법 · 행정 · 규제대응] 공법상 계약에 따른 재량권 행사의 한계

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[헌법 · 행정 · 규제대응] 공법상 계약에 따른 재량권 행사의 한계

2025.04.23

<div style="text-align: justify;">원고 회사는 공군 비행단 골프장에 전자유도카트시스템을 설치하였습니다. 이를 기부채납하는 대가로 이 시스템과 그 부지를 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있다는 합의를 했습니다. 기간에 제한은 두었습니다. 시스템 운영 수익금이 합의한 기초 가액에 이르러 더 이상 정산금이 남아 있지 않을 때까지 사용할 수 있다는 공법상 계약을 체결했습니다. 
 
피고는 사용ㆍ수익 허가권을 가진 주체입니다. 피고는 원고가 위 시설을 설치하고 기부채납하자 사용ㆍ수익을 허가하였습니다. 그러나 이후 상황이 달라졌습니다. 피고는 원고에게 수익금이 기초가액을 초과했다고 통보했습니다. 더 이상 정산금이 남지 않았다고 하면서 피고는 원고에게 무상사용 허가기간이 만료되었다고 알리고 사용을 중단시켰습니다. 
 
원고는 동의하지 않았습니다. 상당한 금액의 정산금이 아직 남아있다고 주장하면서 위 시설과 토지에 대한 무상사용 허가를 신청했습니다. 피고는 정산이 최종 만료되었고 모든 절차가 적법하게 진행되었다면서 거부처분을 하였습니다.  
 
원심인 서울고등법원은 피고의 손을 들어주었습니다. 국유재산법에 따른 행정재산 사용허가에는 행정청의 광범위한 재량이 인정된다는 전제에 섰습니다. 설령 공법상 계약에 따른 정산금 채무가 남아 있어 그에 따른 별도의 법률관계가 발생할 수 있더라도, 정산금 채무의 존부에 관한 법적 분쟁이 발생할 여지가 있는 이상 원고의 청구는 기각되어야 한다고 보았습니다. 피고가 원고에 대하여 새롭게 위 시설과 토지에 대한 무상사용을 허가하여야 할 의무가 있다거나 피고의 거부처분에 재량권 일탈ㆍ남용의 위법이 있다고 볼 수 없다고 판단하였습니다. 
 
그러나 대법원은 달랐습니다. 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리ㆍ판단하도록 환송했습니다(대법원 2025. 2. 27. 선고 2024두47890 판결). 
 
첫째, 행정재산 사용을 허가하는 재량행위의 한계를 지적했습니다. 법원의 사법심사 결과 행정청의 재량행위가 사실오인 등에 근거한 것이라고 인정되면 재량권 일탈ㆍ남용으로 위법하여 취소를 면치 못한다는 원칙을 재확인했습니다. 
 
둘째, 행정청과의 합의에 따른 원고의 권리에 주목했습니다. 공법상 계약 체결에 따른 권리가 있는 상대방이 그 권리를 실질적으로 보장받기 위한 방법의 하나로 공법상 계약의 상대방 측인 행정청에 수익적 행정행위를 신청했다는 점을 놓치지 않았습니다. 이때 그 신청이 공법상 계약에 따른 권리ㆍ의무의 이행방식에 위배되는 것이 아니라면, 행정청으로서는 공법상 계약에 반하지 않는 범위에서 재량권을 행사하여야 한다고 보았습니다. 재량권 행사의 한계로 공법상 합의를 들었습니다. 수익적 행정행위 형식으로 공법상 계약의 권리를 실현시키기 어려운 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우와 같이 특별한 사정이 없는 이상, 공법상 계약에 따른 권리를 침해하여서는 안 된다는 취지입니다. 
 
셋째, 이 사건에서도 피고 재량의 내용과 범위가 원고와의 합의에 따라 정해진다고 보았습니다. ‘정산금이 남아있지 않다’는 판단에 사실오인이 있다면, 재량권 일탈ㆍ남용에 해당합니다. 피고 스스로도 원고의 정산금이 더 이상 남아 있지 않았다는 점을 처분사유로 삼았고, 그 외에 피고가 재량권 행사 과정에서 다른 요소들을 고려하였다고 볼 만한 사정도 없었습니다. 그렇기 때문에 원고의 정산금이 남아있는 것으로 판단된다면, 피고의 처분은 사실오인에 근거한 것으로 재량권 일탈ㆍ남용의 위법이 있게 됩니다. 
 
이러한 논리로 대법원은, 피고에게 광범위한 재량권이 있다는 이유만으로 처분사유에 사실오인의 위법이 있는지를 심리하지 않은 채 만연히 거부처분이 적법하다고 본 원심에 잘못이 있다고 판결했습니다. 
 
공법상 계약과 행정행위의 관계가 분명해졌습니다. 행정청은 특별한 사정이 없는 한 합의에 부합하게 재량권을 행사해야 합니다. 공법상 계약 이후에 후속행위로서 행정처분이 이어지는 경우가 더러 있습니다. 이러한 사안에서 재량행위에 대한 사법심사 기준이 구체화되었습니다. 합의에서 정한 사실관계에 오인이 있다면 행정처분이 위법하게 될 여지가 커지게 됩니다. 이러한 법리는 특히 공법상 계약과 행정처분이 연쇄적으로 일어나는 민간투자사업에서 중요하게 작동할 가능성이 높습니다. 광범위한 재량이 인정되는 행정행위에서도 민간영역으로서는 공법상 합의에 따른 권리와 신뢰보호를 주장할 수 있는 공간이 더 넓어졌다고 생각합니다.</div>

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