권용숙 변호사
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2008년 한때 배럴당 약 150달러를 웃돌아 최고치를 기록했던 국제유가는 2008년 하반기부터 본격화된 미국발 금융위기의 영향으로 2009년 2월 배럴당 40달러 이하로 하락했으나, 최근 전세계적인 경기회복 기대감으로 다시 배럴당 60달러 후반까지 가파르게 가격이 상승하고 있으며 그 상승세가 쉽게 꺾이지 않을 것으로 예상되고 있습니다.

이러한 국제유가의 상승과 함께 자연스레 신재생에너지가 재차 뜨거운 관심을 받고 있습니다. 아마 요즘처럼 신재생에너지가 산업계 및 행정기관 그리고 심지어 법조계 사이에서 자주 언급된 적도 없는 것 같습니다. 현재 국회에 계류중인 저탄소 녹색성장기본법(안)은 녹색산업의 육성을 위 법의 한 축으로 구성하고 있는데, 그 핵심에 바로 신재생에너지사업이 있습니다.

하지만, 신재생에너지 관련이슈가 해당 업체 및 관련 산업 전반의 부침 내지 흥망성쇠에 직접적인 영향을 미치는 분야는 ‘신에너지 및 재생에너지개발·이용·보급촉진법' (이하 “신재생에너지법”) 소정의 발전차액지원제도(Feed-In Tariff: FIT)의 축소 및 신재생에너지 의무할당제도(Renewable Portfolio Standard: RPS)의 도입과 관련한 논란이라고 생각됩니다.

발전차액지원제도는 신재생에너지법 제17조에 의해 실시되고 있는 제도로서, 재생 가능한 에너지원으로 생산한 전력과 기성 에너지원으로 생산한 전력의 생산단가 차액을 정부가 보상해 주는 제도인바, 정부가 일정기간 동안 가격을 보장함으로써 투자의 불확실성을 제거해 주고, 일자리 창출효과도 상당할 뿐만 아니라 의무확보수단을 요하지 않으므로 행정비용도 들지 않는다는 장점이 있는 반면, 고정가격을 보장받으므로 경쟁촉진 및 비용절감에 소홀해 질 수 있고, 공급규모의 예측이 어려우며 재정부담이 크다는 단점이 있습니다. 이에 비해 의무할당제도(RPS)는 주요 발전사업자에 대해 그 전력 판매량의 일정 비율을 신재생에너지원으로 공급할 것을 의무화하는 프로그램으로서, 발전차액지원제도의 단점을 장점으로, 장점을 단점으로 갖습니다. 현행 신재생에너지법은 발전차액지원제도를 도입 및 실행 중에 있으나 2011년말에 폐지되고, 그 자리를 의무할당제도가 대체할 것으로 예상되고 있습니다(정부 제출 신재생에너지법 개정안 참조).

발전차액지원제도에 대해 좀 더 자세하게 살펴보면, 지식경제부장관은 동 제도의 시행을 위해 발전원(태양광, 풍력, 수력, 바이오에너지, 연료전지 등) 별로 기준가격을 정하여 고시할 수 있고, 실제 발전에 의하여 공급한 전기의 전력거래가격이 고시한 기준가격보다 낮은 경우에는 당해 전기를 공급한 신재생에너지 발전사업장에 대하여 기준가격과 전력거래가격과의 차액(즉, 발전차액)을 전력산업기반기금에서 지원하게 됩니다.

이러한 발전차액지원제도는 2003년 법 개정으로 도입된 것인데, 그 시행과정에서 여러 발전원 중 태양광이 발전차액지원제도의 최대 수혜자임이 알려지게 되자 태양광으로의 급격한 투자 쏠림 현상이 빚어졌고, 이로 인해 2008년도에 총 513억원의 발전차액지원 예산보다 133%증가하여 집행된 1,197억원의 발전차액지원금 중에서 태양광발전이 과반수를 차지하게 되었고, 2009년에도 예산 초과 지급 현상이 동일하게 일어날 것이 확실시되고 있는바, 이처럼 신재생에너지 예산 중 태양광에의 투입비중은 과반수에 이르는 반면, 태양광발전의 보급기여도는 극히 저조할 뿐만 아니라 예상을 초과한 재정부담까지 가중되자 정부는 2008년 및 금년 4월말 2차례에 걸쳐 발전차액지원제도에 수정을 가하게 되었습니다. 구체적으로 정부는 태양광발전에 대해 연도별 발전차액 한계용량을 새롭게 설정하여 금년 50MW, 2010년 70MW, 2011년 80MW로 나누었고, 신규로 발전차액지원제도의 적용을 받기 위해서는 적용설비 접수증을 받은 때로부터 3개월 이내에 태양광발전 설비의 설치를 완료하여야 한다는 등의 요건을 추가하게 되었으며, 2012년부터는 아예 발전차액지원제도 자체를 폐지하고 대신 앞서 언급한 의무할당제도를 도입한다고 발표하였습니다.

여기에 대해 태양광발전사업자들은 정부의 갑작스런 제도 수정으로 인해 태양광에 대한 발전차액지원제도가 사실상 차단됨으로써 이미 투자가 진행중이거나 신규로 계획중인 태양광발전사업이 모두 좌초되게 되었다면서 강력 반발하고 있습니다. 실제로 일부 업체는 정부를 상대로 발전차액지원제도를 개정한 금번 고시의 무효를 구하는 소송을 제기한 상태이기도 합니다.

태양광발전사업자들이 정부의 조치에 대해 법률적으로 문제삼고 있는 지점은 주로 정부가 이전에 고시한 발전차액지원제도를 임의로 축소함으로써 행정상 신뢰보호원칙을 위배하였고, 발전설비의 설치기간도 무리하게 단기로 제한한다는 데 있는 것으로 보입니다.

하지만, 당초부터 태양광발전차액지원에 대해서는 2011년까지 총 500MW(누적기준)로 지원한계용량이 주어져 있었고, 2008년까지 이미 300MW의 발전소가 운영되고 있어 2009년부터 2011년까지의 잔여용량은 200MW에 불과한 상태라는 점 및 정부가 2012년부터 발전차액지원제도를 폐지 또는 대폭 수정할 것이라는 점 또한 정부가 금년에 고시를 개정하기 전부터 이미 알려져 있었음을 고려하면 신뢰보호원칙에 위배된다는 주장은 어느 정도 위축될 수밖에 없습니다. 더욱이 행정청은 발전차액지원과 같은 급부행정 내지 공급행정 영역에 있어 질서행정 내지 규제행정 영역보다 상대적으로 넓은 재량이 인정되는 것이 일반적입니다.

오히려 필자는 위와 같은 법적 쟁송에 앞서, 2011년을 마지막으로 발전차액지원제도를 폐지한다는 정책방향이 타당한 것인지, 또 2011년까지 지원한계용량을 총 500MW로 한정할 수밖에 없는 것인지에 대한 진지한 재평가와 이를 토대로 한 비판적 검토가 선행되어야 하지 않을까 합니다. 정부가 태양광발전의 부가가치 및 고용 창출효과 등 긍정적 효과가 상당함을 알면서도, 또 녹색성장이라는 국정과제의 수행을 위해서도 필요해 보이는 발전차액지원제도에 대한 대폭 수정을 고려하는 데에는 단순한 재정부담 이상의 정책적 고려가 있지 않을까라는 생각이 드는 것도 사실입니다.

따라서, 발전차액제도의 재평가를 위해서는, 왜 정부가 장점이 아주 많은 발전차액지원제도를 폐지하고자 하는 것인지, 선진 신재생에너지 개발국가들은 발전차액지원제도와 의무할당제도를 어떻게 채택하고 있고, 국가별로 차이가 발생하는 이유는 무엇인지에 대해 알아볼 필요가 있을 것입니다. 또 국내 태양광산업의 기반조성 및 우리나라의 앞선 반도체 기술과 태양광사업의 접목을 위해 정부가 유지 또는 추진해야 할 과제가 무엇인지, 위와 같은 과제를 위해 발전차액지원제도의 운영기간을 한시적으로 재연장할 필요성은 없는지에 대해서도 다시 한번 되돌아 봐야 할 것입니다. 이와 관련하여, 최근 양 제도를 연계 내지 병행하는 방안을 도입할 필요가 있다고 주장하는 목소리가 전문가들 사이에서 대두되고 있음은 주목할 만하다고 생각합니다.