최정식 변호사
· 상해 사무소장
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1. 서론

원자바오 총리는 지난 2월 28일 중국 정부가 향후 보장방(保障房)에 대한 투자를 확대할 것이라고 발표했습니다. 구체적 목표치로 금년에는 1,000만호를 건설하고 향후 5년 내에 3,600만호를 건설할 계획이라고 합니다. 보장방이란 저소득층을 위한 주택을 뜻합니다. 중국의 주택문제는 어제오늘의 문제가 아닙니다. 이미 심각할대로 심각하여 어디서부터 손을 봐야 할지 막막한 실정입니다. 주택 문제의 심각성은 주택가격의 상승이 실질임금 상승을 압도하고 있다는 점에 있습니다. 중국의 대도시 근로자가 근로하여 벌어들인 소득으로는 두 식구가 두 다리 뻗고 잘 소형 주택을 마련하기 어렵다는 데 있습니다. 이제 중국의 주택문제는 사회문제의 핫이슈로 자리 잡고 있지만 언제든지 정치문제로 비화할 것만 같습니다.

중국 정부가 보장방의 확대 정책을 내세우자 중국의 젊은 층은 일말의 기대감을 내비치고 있습니다. 지난 3월 11일 자 <중국청년보> 기사에 따르면, 중국의 젊은층은 보장방을 확대할 것, 공공임대주택을 확대할 것, 토지양도에 따른 지방정부의 재정의존도를 낮출 것 등을 제안하였다고 합니다.

2. 중국의 주택제도 변천

가. 개혁 개방 이전의 주택 제도

중화인민공화국 수립 이후 중국 정부는 농촌 지역의 토지 소유 문제를 해결하는 데 집중하였습니다. 봉건적 토지소유제를 해체하고 지주로부터 토지를 유상 또는 무상으로 몰수하여 실제 경작하는 농민에게 토지를 재분배하였습니다. 물론 농민들의 토지소유는 사유제가 아닌 공유제였는데 그 소유권은 국가에 귀속하는 형태를 취하였습니다. 주택문제는 신중국 건설 초기에는 현안에서 조금 빗겨났다고 할 수 있습니다. 중국 사회주의 건설의 1세대는 주택은 공공재로서 근본적으로 국가가 해결할 대상으로 이해하였습니다. 당시 주택제도를 소개하면, 대부분의 도시 지역 주택은 지방정부 또는 국영기업이 직접 관리하고 노동자와 기관 직원에게 무상으로 주택을 공급하였으며, 공공임대주택의 경우 임대료는 사실상 유지관리비에도 미치지 않은 저렴한 가격을 유지하였다고 합니다.

나. 개혁 개방 이후의 주택제도

개혁 개방 이후 중국은 거대한 변화를 보였습니다. 전통적 사회주의 제도의 골간을 흔드는 정책이 시행되어 그동안 국가가 주도한 사회보장제도는 이제 개인이 해결할 과제로 전락하였습니다. 특히 주택, 고용, 의료 영역은 이제 더 이상 국가가 보장할 대상이 아니게 되었습니다. 개혁 개방 초기 중국 정부가 주택문제를 개인에게 떠넘길 때 중국 내에서는 반론도 만만치 않았을 것입니다. 이는 사회주의 이념의 포기라고 반대하는 세력도 존재하였다고 합니다. 이러한 반대를 무릅쓰고 중국정부가 주택 문제를 국가 보장의 영역에서 사적 영역으로 밀어 넣은 가장 큰 이유는 무엇인지 보다 깊은 연구가 필요할 것입니다. 다만 증가하는 주택수요를 주택공급이 감당하지 못했다는 점이 가장 큰 문제이며, 특히 주택 건설을 위한 재원이 중국 정부에게 크게 부족하였다는 것은 모두가 인정하고 있는 것 같습니다. 당시 주택제도의 개혁을 논의한 중국 국무원의 '도시주택건설공작회의'(1978년 9월)에서 "주택문제를 해결하기 위해서는 개인의 건축이나 개인과 단위의 공동건축을 허용하고, 할부상환방법 등을 통해 개인의 수중에 있는 자금을 동원하면서 국가가 자재를 지원해 주는 등 통로를 다양화해야 한다"라는 주장이 제기되었다고 합니다. 이로써 주택의 상품화가 실현되었다고 할 것입니다. 물론 이를 보완하기 위해 중국 정부는 저소득층을 위한 염가방(廉價房) 공급, 주택금융을 위한 주택공적금 제도 도임 등 다양한 시책을 마련하기도 하였습니다.

그런데 주택 문제가 사적 영역으로 전환되자 부동산 소유에 대한 불평등이 심각하게 제기되었습니다. 중국에서 주택은 투기의 대상이 되었고 무주택자는 앙등하는 부동산가격을 넋 놓고 바라보기만 하였습니다. 중국 정부가 해결책으로 내세운 다양한 제도와 정책은 실효성이 떨어졌습니다. 무엇보다 재정수입이 부족한 지방정부가 토지분양에서 막대한 수익을 얻었기 때문에 주택규제에 소극적이었습니다.

3. 심각한 주택 문제와 이를 해결하기 위한 주택 규제 법규

중국정부가 심각한 주택 문제를 해결하기 위해 공급 측면에서는 보장방을 확대하여 저소득층에게 혜택이 미칠 수 있도록 하고 유통 측면에서는 부동산투기를 억제하기 위한 양도세 증액과 부동산보유세인 방산세를 도입하였습니다. 속칭 국팔조(國八條)라 불리우는 [부동산 시장을 더한층 조절하는 업무에 관한 문제에 관한 국무원 반공청 통지]에는 중국 정부가 부동산제도 개혁에 대해 고민한 노력이 엿보입니다. 국팔조 등에서 언급한 주택 제도 개혁을 요약하면, 구입 후 5년 내 부동산을 양도하는 경우 영업세를 전액 부가하고, 부동산 개발시 주변 부동산 가격보다 높은 가격으로 분양하는 경우 토지증치세를 부과하고, 2 주택 이상을 보유하는 경우 부동산세를 부과하고 주택구입시 대출한도와 대출이자를 제한하는 것을 특징으로 합니다.

4. 맺은말

중국의 주택문제는 한국인에게 결코 낯설지 않습니다. 지난 노태우 정부 시기의 200만호 주택건설이 연상되고, 다주택 소유자에 대한 양도세와 부동산보유세의 중과가 오버랩됩니다. 어느 국가에서나 주택문제는 경제문제이자 동시에 정치문제이기 때문에 섣불리 손대기가 힘든 것 같습니다. 다만 주택문제를 먼저 심각하게 경험한 우리로서는 중국 정부가 애써 노력할지라도 쉽게 해결될 것 같지 않다는 예감이 듭니다. 특히 보장방 공급과 주택세제 개혁이 중국의 건설경기 둔화로 이어질 때 가장 크게 타격을 입는 곳은 다름 아니라 토지 분양을 통해 막대한 재정수입을 취했던 중국의 지방정부라는 예측이 널리 공감을 얻고 있습니다.