법무법인[유] 지평 || [헌법 · 행정 · 규제대응] 장기요양급여비용 환수처분의 법적 쟁점과 재판소원 가능성

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[헌법 · 행정 · 규제대응] 장기요양급여비용 환수처분의 법적 쟁점과 재판소원 가능성 - 대법원 2026. 3. 12. 선고 2024두55723 판결을 중심으로

2026.03.30

<div style="text-align: justify;">1. 들어가며 
 
위생원 한 명의 빈자리가 환수처분으로 이어졌습니다.  정원 48명의 소규모 노인요양시설에서 요양보호사 3명이 하루 15분 내지 25분 남짓한 시간 동안 입소자의 옷가지를 세탁기로 돌린 행위가, 616,733,800원, 약 6억 1천만 원에 달하는 환수처분으로 이어졌습니다.  “세탁물을 전량 위탁처리한다”는 규정 문구의 의미, 정당한 사유 법리의 적용 범위, 환수처분의 기속행위성이라는 세 가지 핵심 쟁점을 놓고 각 심급의 판단이 엇갈렸습니다.  대법원은 원심을 파기하고 서울고등법원으로 환송하였습니다.  사회보험 재정 질서와 요양기관 운영 현실 사이의 긴장을 정면으로 드러낸 판결입니다.  재판소원 가능성도 함께 엿볼 수 있습니다.  
 
 
2. 사실관계 
 
원고들은 인천 계양구 소재 노인요양시설(정원 48명, 현원 평균 46명)을 운영하였습니다.  위생원이 갑자기 퇴사하자 외부 세탁업체와 위탁계약을 체결했습니다.  위탁처리 과정에서 입소자 개인의류가 손상ㆍ분실되었습니다.  일부 입소자는 옷이 외부로 반출되는 자체를 거부하기도 했습니다.  용변이나 토사물이 묻은 세탁물을 보관했다가 위탁하기에는 현실적 어려움도 있었습니다. 
 
원고들은 보건복지부가 국민신문고 질의회신을 통해 ‘입소자 위생관리를 위하여 일부 세탁물은 시설 판단 하에 처리할 수 있다’는 취지로 안내한 내용을 근거로, 요양보호사 3명에게 추가수당을 지급하고 입소자 개인의류를 시설 내에서 자체 세탁하기로 하였습니다.  외부 위탁계약은 동일하게 유지되었고, 자체 세탁에 소요된 시간은 1일 15분에서 25분 수준이었습니다.  이 방식이 38개월간 이어졌습니다.  그러다 원고들은 법위반 가능성을 전해 듣자 즉시 자체 세탁을 중단하고 위생원을 재채용하였습니다. 
 
피고 국민건강보험공단은 현지조사 결과를 토대로 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에 근거하여 환수처분을 하였습니다.  만일 요양원이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구하여 지급받은 경우, 피고는 급여비용에 상당하는 금액을 징수한다는 조항에 근거한 처분입니다.  세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에 위생원을 두지 않을 수 있는데, 세탁물을 전량 위탁하지도 않았음에도, 사실과 다르게 신고함으로써 장기요양급여비용을 부당하게 청구ㆍ수령하였다는 사유입니다.  
 
 
3. 사건의 경과 
 
서울행정법원은 2023. 8. 11. 선고 2022구합83441 판결로 청구를 기각하였습니다.  개인의류를 시설 내에서 처리한 이상 전량 위탁에 해당하지 않고, 환수처분은 재량의 여지가 없는 기속행위라는 이유였습니다. 
 
서울고등법원은 2024. 8. 29. 선고 2023누55469 판결은 제1심판결을 취소했습니다.  전량 위탁 여부를 실질에 맞게 해석하면 원고들이 법령을 위반하였다고 단정하기 어렵고, 설령 위반이 인정되더라도 정당한 사유가 존재하며, 환수처분은 재량행위인데 재량적 고려 없이 이루어져 위법하다고 판시하였습니다. 
 
대법원은 세 쟁점 모두에서 원심 판단을 배척하고 파기ㆍ환송하였습니다. 
 
 
4. 주요 쟁점 
 
이 사건의 쟁점은 크게 세 갈래로 나뉩니다. 
 
쟁점 ① 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4] 제6항 비고 7.이 정한 “세탁물을 전량 위탁처리하는 경우”의 해석입니다.  입소자 개인의류를 시설 내에서 자체 세탁한 행위가 위 요건을 충족하지 못한 경우에 해당하는지가 다투어졌습니다. 
 
쟁점 ② 설령 전량 위탁 요건을 충족하지 못한다고 보더라도 원고들에게 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 인정될 수 있는지입니다. 
 
쟁점 ③ 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에 따른 환수처분이 기속행위인지 재량행위인지의 문제입니다.  구 국민건강보험법상 환수처분을 재량행위로 선언한 대법원 선례와의 관계가 쟁점의 핵심에 놓였습니다. 
 
 
5. 대법원의 입장 
 
쟁점 1) — “전량 위탁”의 의미: 문언이냐, 맥락이냐 
 
규범 해석의 대립은 결국 문언의 무게와 목적론적 해석 중 어느 쪽을 더 존중할 것인가 선택의 문제입니다. 
 
서울고등법원은 위생원 배치 의무에 예외를 인정한 취지를 ‘요양보호사 등이 과도한 세탁업무에서 벗어나 본연의 업무에 충실하도록 하여 입소자에게 양질의 급여가 제공되도록 하기 위한 것’이라고 파악하였습니다.  보건복지부 유권해석의 존재와 요양원 운영 현실을 함께 고려하면 최소한의 세탁물은 자체 세탁이 허용되고, 따라서 법문을 ‘100% 위탁 여부’로 형식적으로 적용하는 것은 타당하지 않다고 보았습니다.  침익적 행정처분의 근거 법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 한다는 판례(대법원 2016. 11. 25. 선고 2015두37815 판결 참조)도 이 논거를 뒷받침하였습니다. 
 
그러나 대법원은 달랐습니다.  “세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우”란 장기요양기관 운영 중 발생하는 세탁물을 전부 외부에 위탁하여 처리하는 경우를 의미하며, 위생원이 아닌 종사자가 입소자의 개인의류를 시설 내에서 직접 처리하는 행위는 특별한 사정이 없는 한 여기에 해당하지 않는다고 밝혔습니다. 
 
대법원은 사실관계도 날카롭게 지적했습니다.  원고들은 신속한 세탁이 필요한 일부 의류만을 자체 처리한 것이 아니라 입소자들의 개인의류를 시설 내에서 세탁하였고, 지정된 요양보호사 3명이 정규 업무 시간 중에도 세탁을 수행한 사실을 언급했습니다.  응급 대응을 넘어선 상시적ㆍ조직적 자체 세탁 체계였다는 취지입니다. 
 
규범의 경계는 애매한 자리에 그어집니다.  용변이 묻은 속옷 한 장을 긴박하게 세탁기에 넣은 상황과, 주 4회 조기 출근하여 입소자 전원의 개인의류를 정기적으로 세탁하는 체계를 갖춘 상황은 법적으로 달리 취급될 수 있습니다.  이번 판결이 그 경계를 어디에 그었는지는, 환송심에서 더욱 구체적으로 드러날 것입니다. 
 
쟁점 2) — 정당한 사유: 선의만으로는 부족하다 
 
행정제재에서 정당한 사유 법리는, 의무 위반이라는 객관적 사실이 인정되더라도 당사자에게 의무 해태를 비난할 수 없는 특별한 사정이 있는 경우 제재를 면할 수 있다는 원칙입니다.  관련 법령의 해석ㆍ적용상 혼란으로 인하여 위반자가 자신의 행위가 허용된다고 믿었고 그렇게 믿은 데 정당한 이유가 있는 경우가 대표적입니다(대법원 2002. 5. 24. 선고 2001두3952 판결, 대법원 2017. 4. 26. 선고 2016두46175 판결 참조).  위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 정당화할 수 있는 사정이 있을 때 또는 의무 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등에는 제재조치를 부과할 수 없다는 뜻입니다(대법원 2000. 5. 26. 선고 98두5972 판결 참조). 
 
서울고등법원은 원고들이 보건복지부 유권해석을 확인한 후 행동하였고, 위탁계약을 유지하면서 추가 비용을 부담하며 소량의 개인의류만 자체 세탁하였으며, 법위반 가능성을 인지하자마자 즉시 중단하고 위생원을 재채용하였다는 사정 등을 들어 정당한 사유를 긍정하였습니다.  요양원 현장에 대한 공감이 배어 있는 판단이었습니다. 
 
그러나 대법원은 반대 방향을 택했습니다.  이 사건 규정은 2008. 1. 28.부터 이미 마련되어 있었고, 그간 해석ㆍ적용상 혼란이 있었다고 볼 만한 자료가 없다는 점이 첫 번째 근거였습니다.  보건복지부 유권해석에 관하여도 다른 시각을 제시하였습니다.  해당 회신은 속옷 등 극히 개인적인 세탁물을 애초에 요양기관이 처리해야 할 세탁물에서 제외할 수 있다는 의미일 뿐, 세탁물 분실ㆍ손상을 이유로 개인의류 전부를 자체 세탁하는 것을 허용하는 내용은 아니라고 보았습니다.  나아가 위탁업체 교체, 개인의류 전문 세탁업체 이용, 위생원 재고용 등 합리적 대안을 검토하였다는 자료가 없다는 점도 지적하였습니다. 
 
정당한 사유의 문은 생각보다 좁습니다.  유권해석을 믿었다는 사실만으로는 부족하고, 그 해석이 자신의 구체적 상황에 직접 적용되는지 스스로 확인하며, 합리적 대안을 탐색하는 노력을 기울였는지가 함께 요구된다는 것이 대법원의 요구 수준입니다. 
 
쟁점 3) — 기속행위인가, 재량행위인가: 같은 듯 다른 두 제도 
 
이번 판결에서 파급력이 가장 큰 부분은 환수처분의 법적 성질에 관한 대법원의 입장입니다. 
 
비교 대상이 된 것은 구 국민건강보험법 제57조 제1항에 따른 환수처분입니다.  대법원은 해당 조항이 급여비용의 “전부 또는 일부”를 징수할 수 있다고 명시하고 있는 점, 이미 제공한 요양급여에 대한 비용 상환을 박탈하는 결과를 낳아 침익성이 크다는 점 등을 들어 재량행위라고 본 바 있습니다(대법원 2020. 6. 4. 선고 2015두39996 판결, 대법원 2020. 7. 9. 선고 2018두44838 판결 참조).  대법원 2024. 6. 13. 선고 2023두54112 판결은 사회복지사업법상 보조금 환수처분 역시 같은 맥락에서 재량행위라고 판단하였습니다. 
 
서울고등법원은 ‘전부 또는 일부’라는 문언의 유무가 기속과 재량을 가르는 기준이 될 수 없고, 국민건강보험법 관련 판례의 진정한 취지는 급여 내용과 위반 정도 등을 전혀 고려하지 않은 기계적ㆍ획일적 환수는 부당하다는 점에 있으므로 노인장기요양보험법상 환수처분에도 같은 법리가 적용되어야 한다고 보았습니다.  설득력 있는 논리였습니다. 
 
그러나 대법원은 받아들이지 않았습니다.  노인장기요양보험법 제43조 제1항은 “급여비용에 상당하는 금액을 징수한다”고 규정하여 전부 징수를 명하는 구조이고, 부정 청구를 방지하여 보험재정 건전성을 확보하려는 입법 취지에 비추어 환수 여부와 범위에 재량을 인정하면 그 목적 달성이 어렵다고 보았습니다.  환수 대상은 법률상 원인 없이 지급받은 부분에 한정되므로 침해 정도가 과도하다고 볼 수 없다는 점도 덧붙였습니다. 
 
같은 사회보험 체계 안에서도 규정 형식과 입법 목적에 따라 기속·재량의 귀결이 달라질 수 있습니다.  만일 이 판결이 환송심에서도 유지된다면, 요양기관이 환수처분에 맞서 재량권 일탈ㆍ남용을 다투는 항변은 더 이상 유효하지 않습니다.  처분 자체의 위법성을 정면으로 다투는 길만 남습니다. 
 
 
6. 판결의 시사점 
 
1) “전량”의 경계는 생각보다 엄격하다 
 
이번 판결은 요양원 현장에서 불가피하게 발생하는 자체 세탁의 허용 범위에 명확한 선을 그었습니다.  단발적ㆍ응급적 세탁과 상시적·조직적 자체 세탁은 다릅니다.  선의에 기반한 관행이라도 조직화되고 지속되는 순간 법 위반이 될 수 있습니다.  위탁계약을 유지하고 있다는 사실 자체가 법령상 의무를 이행하고 있다는 근거가 되지는 못했습니다.  실제로 어떤 세탁물이 자체 처리되는지를 상시 점검하고, 외부 위탁에 편입되지 않는 물량이 발생하는 구조라면 신속히 위생원을 채용하거나 별도 처리 방안을 마련하여야 합니다. 
 
2) 행정청의 유권해석은 방패가 되지 않는다 
 
보건복지부 질의회신을 신뢰하고 행동하였다는 항변은 양 심급에서 극적으로 엇갈린 평가를 받다가 결국 배척되었습니다.  대법원은 유권해석이 있었더라도 그 해석이 개별 신청인에게 직접 발급된 것이 아니고, 법령 해석ㆍ적용상 혼란이 객관적으로 인정되지 않는다면 정당한 사유로 인정하기 어렵다는 태도를 분명히 하였습니다.  불확실한 해석에 기댄 관행은 잠재적 환수의 씨앗이 됩니다.  행정청의 해석에 의존하려는 사업자라면, 그 해석이 자신의 구체적 상황에 직접 적용될 수 있는지 먼저 확인하고, 필요하다면 소관 행정청에 명시적으로 사안을 특정하여 공식 질의하고 회신을 구하는 방안을 강구하여야 합니다. 
 
3) 노인장기요양보험법상 환수처분은 기속행위다 
 
국민건강보험법과의 비교를 통해 서울고등법원이 재량행위론을 설득력 있게 전개하였음에도 대법원은 두 제도를 달리 보았습니다.  이번 판결로 요양기관에 대한 환수처분에서 과잉환수를 앞세운 항변은 실효성이 약해졌습니다.  규범의 문언이 재량의 여지를 닫고 있는 이상, 결국 문을 여는 방법은 입법을 통한 제도 개선 외에는 마땅치 않습니다. 
 
 
7. 재판소원 관점에서 살펴본다면 
 
재판소원은, 확정된 법원의 재판이 헌법 또는 법률을 위반함으로써 기본권을 침해한 것이 명백한 경우 헌법재판소에 재판의 취소를 구할 수 있는 새로운 권리구제 수단입니다.  재판이 확정되었더라도 재판소원으로 구제받을 여지가 있을지 한 번 더 들여다볼 필요가 생겼습니다. 
 
1) 재산권 내지 직업의 자유 보장 — 과잉금지원칙에 반하는 기본권 침해 
 
환수처분을 기속행위로 해석한 결과, 위반의 경중이나 동기, 실질 이익의 규모를 전혀 고려하지 않은 채 38개월치 급여 전액이 자동적으로 환수됩니다.  이 사건에서 원고들이 위생원을 고용하지 않음으로써 절감한 실질 이익은 월 50만 원 내외였던 반면, 환수된 금액은 월 1,100만 원을 상회하였습니다.  위반의 실질과 제재 규모 사이의 이 같은 현저한 불균형은, 헌법이 보장하는 재산권 내지 직업의 자유에 대한 제한이 목적 달성에 필요한 최소한에 그쳐야 한다는 피해의 최소성 요청에 정면으로 부딪힐 수 있습니다. 
 
법문을 보면, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 급여비용에 상당하는 금액을 ‘징수한다’고 규정하고 있으므로, ‘전부 또는 일부’를 ‘징수할 수 있다’보다는 금액 ‘전부’를 ‘징수하여야 한다’는 의미로 해석하는 것이 자연스럽다는 대법원의 해석론은 타당할 수 있습니다.  그러나 대법원이 기속행위로 해석함으로써 법원 스스로 비례성 심사의 여지를 차단한 결과, 재판 자체가 헌법 제37조 제2항이 선언한 과잉금지 원칙을 위반하여 재산권을 침해하였다고 구성할 수 있게 됩니다.  법원이 법률 해석을 통하여 비례성 통제 장치를 없애 버린 재판은, 재판소원에서 심사하여야 할 기본권 침해 재판의 하나에 해당할 수 있습니다.  법원과 달리 헌법재판소에서는, 처분의 근거가 된 근거 법률의 위헌성도 함께 주장할 수 있기 때문입니다. 
 
2) 명확성 원칙 위반으로 인한 기본권 침해 
 
“세탁물을 전량 위탁처리하는 경우”라는 규정은 법령 어디에도 '전량'의 구체적 정의나 포섭 범위를 규정하지 않고 있습니다.  이는 의료법 시행규칙이 세탁물 범위를 세밀하게 규정하는 것과 대비됩니다.  어떤 행위가 허용되고 어떤 행위가 금지되는지를 당사자가 법령 문언만으로는 예측하기 어렵고, 보건복지부의 행정 해석에 의존하여 규율이 이루어져 온 상황이라면, 이는 법치국가 원리에서 파생하는 명확성 원칙에 관한 헌법적 문제를 내포합니다.  기본권을 제한하는 규정일수록 수범자가 자신의 행위 결과를 예측할 수 있어야 한다는 요청은 헌법재판소가 일관되게 강조하여 온 원칙입니다(헌법재판소 2005. 7. 21. 선고 2004헌가30 결정 등 참조).  불명확한 규정에 근거하여 환수처분이 적법하다고 본 재판이 수범자의 예측 가능성을 박탈함으로써 재산권 내지 직업의 자유와 같은 헌법상 기본권을 침해하였다는 주장은, 재판소원을 청구하는 헌법적 논거가 될 수 있습니다. 
 
3) 헌법상 신뢰보호원칙 — 행정청이 조성한 신뢰의 박탈 
 
원고들은 주무부처인 보건복지부가 공개적으로 표명한 해석을 확인한 후 행동하였습니다.  행정청이 공개 채널을 통하여 제시한 법령 해석에 따라 일정한 행위를 지속한 경우, 이후 법원이 그 해석과 다른 방향으로 규범을 적용하여 전액 환수를 확정한다면, 이는 수범자가 형성한 정당한 신뢰를 사후에 박탈하는 결과를 낳습니다.  헌법재판소는 신뢰보호원칙이 법치주의 원리에서 도출되는 헌법적 원칙임을 거듭 확인하여 왔습니다(헌법재판소 2004. 12. 16. 선고 2003헌마226 결정 등 참조).  행정청이 조성한 신뢰 위에 형성된 행위를 법원이 전액 제재의 근거로 삼은 재판이 신뢰보호 원칙에 반하여 기본권을 침해하였는지는, 재판소원에서 살펴볼 수 있는 정당한 헌법 문제입니다. 
 
다만 재판소원이 실질적인 구제 수단으로 기능하기 위해서는 중요한 관문을 넘어야 합니다.  재판소원의 청구사유는, 법원의 재판이 헌법 또는 법률을 위반하여 기본권을 침해한 것이 ‘명백’한 경우라고 정하고 있습니다.  이 ‘명백성’ 요건은 단순히 대법원의 해석보다 다른 해석이 더 합리적이라는 수준으로는 충족되기 어렵다고 생각합니다.  세탁물 자체 세탁 행위에 대한 문언 해석의 당부를 다투기보다는, 기속행위 해석으로 귀결되는 전액 획일 환수가 비례원칙에 명백히 반하여 재산권을 침해한다는 논거가, 다시 말해 근거 법률의 위헌성을 함께 주장하는 편이 재판소원 청구로서 더 유효하다고 생각합니다.  규범 해석의 위법성보다 기본권 침해의 명백성에 주장의 무게중심을 두어야 합니다.  재판소원의 성패는, 법률해석론을 넘어서 재판 자체가 헌법상 기본권을 침해하였음을 얼마나 설득력 있게 구성하느냐에 달려 있을 것입니다.  
 
 
8. 나오며 
 
세탁기 한 대가 돌린 빨랫감이 환수처분의 출발점이 되었습니다.  원고들은, 추가 비용을 스스로 부담했으며, 법 위반 가능성을 인지하자마자 시정하였습니다.  서울고등법원의 판단이 요양원 현장의 현실을 더 세심하게 반영하였다고 보는 시각도 충분히 이해할 수 있습니다.  그러나 대법원은 법령의 문언과 재정 건전성이라는 추를 더 무겁게 올려놓았습니다. 
 
이번 판결의 울림은 세탁물 처리, 요양시설 운영 방식에 머물지 않습니다.  사회보험 영역에서 행정청이 내리는 환수처분의 성질을 어떻게 규정할 것인가, 법령 위반을 어디까지 용인하고 제재할 것인가라는 묵직한 질문을 남깁니다.  규범과 현실 사이의 거리를 줄이는 일이 궁극적으로는 입법자의 역할이더라도, 그 거리가 좁여지기 전까지 현장의 위험을 관리하는 일은 운영자와 행정부, 법률에 대한 해석권을 가진 법원의 몫입니다.  현실과 규범의 괴리를 입법자에게 알리며 기본권 침해를 방지하는 수단으로 재판소원이 긴요한 역할을 할 수 있습니다.  대법원에 대한 상고이유를 연장하는 방식으로는 효과적인 재판소원 청구사유가 될 수 없을 것입니다.  환송심의 판단과 재판소원의 가능성을 함께 주시해야 할 이유가 여기에 있습니다.</div>

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