수도법 제71조는 상수도 원인자부담금을 부과할 수 있는 근거 조항입니다. 부과대상자는 두 가지 유형으로 나뉩니다. 첫째, 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자입니다. 주택단지ㆍ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함합니다. 둘째, 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자입니다. 부담액은 수도공사ㆍ수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용입니다. 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있습니다. 부담금의 산정 기준과 징수방법, 그밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임했습니다.
법률의 위임을 받은 시행령에서는 원인자부담금액을 정하기 전에 납부하게 될 자와 미리 협의하도록 정하고 있습니다. 부담금 산정기준과 납부방법 등에 대한 사전 협의를 원칙으로 합니다. 협의가 이루어지지 않으면, 수돗물 사용량에 따라 수도공사에 드는 비용 등을 고려해 부담금액을 정할 수 있습니다. 구체적으로 보면 첫 번째 유형의 부담금은, ① 수도시설의 신설ㆍ증설 비용, ② 시설물의 원상복구에 드는 공사비, ③ 수도시설의 세척 등으로 인하여 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액, ④ 단수(斷水)로 인한 급수차 사용경비, ⑤ 도로복구비와 도로결빙 방지비용, ⑥ 복구작업에 동원된 차량 및 직원의 경비 등을 합산해 정하도록 하고 있습니다. 두 번째 유형의 경우에는 ‘수도시설의 신설ㆍ증설 비용’ 대신 ‘수도시설의 손괴 등으로 인하여 새거나 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액’을 합산하게 됩니다. 이러한 금액과 납부기한 등을 기재한 고지서가 발행됩니다.
시행령에서는 또한 비용산출에 필요한 세부기준을 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있게 하였습니다. 그에 따라 여러 지자체에서 조례를 두고 있습니다. 가령 강릉시에서도 법령의 위임에 따라 조례를 마련했습니다. 원인자부담금 부과대상을 네 가지로 세분화하였습니다. 첫 번째로, “주택단지 및 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도사업자의 공급능력 이상의 물 수요를 야기함으로써 취수장ㆍ정수장ㆍ배수지ㆍ가압장 및 송ㆍ배수시설 등 수도시설의 신설 또는 증설 등의 원인을 제공한 자에게 해당 공사비용을 부담시키는 경우”를 두었습니다. 조례 시행규칙에서는 “주택단지 및 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설”이란 도시개발사업 관련 시설(제1호), 산업단지 조성사업 관련 시설(제2호), 관광지․관광단지의 개발사업 관련 시설(제3호), 「건축법 시행령」 별표 1 시설 중 연면적 2,000㎡ 이상인 시설(제4호)이라고 규정했습니다.
이러한 조례가 적용되던 중 부담금 부과 요건이 충족되는지 다툼이 되는 사건이 생겼습니다. 강릉시에서 국민임대주택을 건설하는 사업을 하는 시행자는 사업에 따른 시설(주거시설과 상가)에 관해 급수 신청을 하였고, 강릉시장은 신청을 승인하면서 부담금 협의가 되지 않자 위 조례에 따라 상수도원인자부담금을 부과하는 처분을 내렸습니다. 위 조례의 요건을 보면, ① 주택단지 및 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하고, ② 수도사업자의 공급능력 이상의 물 수요를 야기하고 ③ 취수장ㆍ정수장ㆍ배수지ㆍ가압장 및 송ㆍ배수시설 등 수도시설의 신설 또는 증설 등의 원인을 제공하였다는 세 가지 사항이 필요합니다.
이 사건에서 사업으로 인한 수도시설의 신설 또는 증설이 없었다는 사실, 사업에 따른 시설이 강릉시의 기존 급수구역 내에 있는 사실, 기존 수도시설로 사업에 따른 시설에 수돗물을 공급하는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없었습니다. 그러자 원심은 ‘수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설 또는 증설 등의 원인을 제공한 경우’에 해당하지 않는다고 보아 이 조항을 근거로 한 부담금처분이 위법하다고 판단했습니다. 부과처분을 취소했습니다.
그러나 대법원은 달리 보았습니다. 수도법과 관련 조례에 대한 법리를 오해하였다고 하여 원심을 파기했습니다(대법원 2024. 7. 25. 선고 2022두48837 판결). 대법원은, 수도법 제71조 제1항에서 ‘수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공’할 것을 요건으로 원인자부담금을 부과할 수 있도록 규정하고 있을 뿐이라는 점에 주목했습니다. 다시 말해, 수도시설의 신설ㆍ증설 등 수도공사가 곧바로 필요한 경우에 한하여 원인자부담금을 부과할 수 있다고 규정하고 있지 않다는 의미입니다. 오히려 ‘주택단지ㆍ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설ㆍ증설 등의 ‘원인’만 제공한 경우도 그 대상에 포함시켰다는 점을 지적했습니다. 수도시설의 신설 내지 증설이 될 때까지 시차가 있을 수 있다는 뜻입니다. 수도법에서는, 수도시설의 신설ㆍ증설이 ‘즉시’ 이루어지지 않더라도 원인자부담금을 부과할 수 있다고 전제하고 있다고 보았습니다.
이러한 판단을 한 데에는 수도법 제71조 제3항도 영향을 끼쳤습니다. 상수도 원인자부담금은 지방자치단체의 조례에서 정하는 바에 따라 징수하여 상수도 특별회계에 편입한 후 향후 수도의 신설, 증설, 이설, 개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용할 수 있습니다(대법원 2021. 4. 8. 선고 2015두38788 판결 등 참조). 일단 특별회계에 편입하고 장래의 공사비용으로 쓰이는 것을 염두에 두었다는 의미입니다. 위 조례는, 수도시설의 신설ㆍ증설 등 수도공사의 원인 제공에 대하여 장래의 공사 비용에 상응하는 비용을 부담하게 하는 것으로 볼 수 있다는 취지입니다.
대법원은 영암군 수도급수 조례의 해석과 적용이 문제된 사건에서도 위와 같은 법리를 다시 한번 확인하였습니다(대법원 2024. 8. 1. 선고 2022두60073 판결). 위 판결과 마찬가지로 수도시설의 신설이나 증설이 ‘즉시’ 진행되지 않았더라도 원인자부담금을 부과할 수 있다는 입장입니다. 물론, 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공했다는 문언의 의미를 살펴볼 때, 원인자부담금을 부과하기 위해선 실제 신설이나 증설이 있는 때로 제한해야 한다고 볼 여지가 없는 건 아닙니다. 하급심 법원에서도 ‘신설이나 증설’과 ‘원인’을 동일한 의미로 이해한 바 있습니다. 그러나 수도법의 시행령, 조례의 체계와 다른 조항들까지 종합적으로 해석해 볼 때, 신설이나 증설이 즉시 있는 경우만으로 제한하기는 어렵다고 생각합니다.
여러 지자체의 조례들은 환경부에서 마련한 ‘상수도원인자부담금 산정ㆍ징수 등에 관한 표준조례(안)’을 바탕으로 마련되어서 기본적인 내용이 같습니다. 유사한 분쟁이 반복될 수 있습니다. 최근 대법원의 해석은 중요한 기준이 될 것입니다. 다만 납부자로서는 ‘원인’이라는 요건을 인정하는 범위가 너무 광범위하다거나 부담금 산정액이 타당하지 않다는 문제를 제기할 가능성이 여전히 있습니다. 특히 장래의 공사비용 산정과 관련한 이견이 커질 수 있습니다. 더구나 사업성 여부를 좌우할 정도의 부담금이 부과된다면, 부담금 부과처분의 적법성에 대한 다툼은 더 치열해질 것입니다. 부담금 부과의 요건뿐 아니라 부과되는 금액의 타당성과 관련하여 부담금의 취지와 목적, 나아가 헌법상 정당화요건까지 감안하여 살펴볼 필요가 있습니다.
법률의 위임을 받은 시행령에서는 원인자부담금액을 정하기 전에 납부하게 될 자와 미리 협의하도록 정하고 있습니다. 부담금 산정기준과 납부방법 등에 대한 사전 협의를 원칙으로 합니다. 협의가 이루어지지 않으면, 수돗물 사용량에 따라 수도공사에 드는 비용 등을 고려해 부담금액을 정할 수 있습니다. 구체적으로 보면 첫 번째 유형의 부담금은, ① 수도시설의 신설ㆍ증설 비용, ② 시설물의 원상복구에 드는 공사비, ③ 수도시설의 세척 등으로 인하여 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액, ④ 단수(斷水)로 인한 급수차 사용경비, ⑤ 도로복구비와 도로결빙 방지비용, ⑥ 복구작업에 동원된 차량 및 직원의 경비 등을 합산해 정하도록 하고 있습니다. 두 번째 유형의 경우에는 ‘수도시설의 신설ㆍ증설 비용’ 대신 ‘수도시설의 손괴 등으로 인하여 새거나 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액’을 합산하게 됩니다. 이러한 금액과 납부기한 등을 기재한 고지서가 발행됩니다.
시행령에서는 또한 비용산출에 필요한 세부기준을 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있게 하였습니다. 그에 따라 여러 지자체에서 조례를 두고 있습니다. 가령 강릉시에서도 법령의 위임에 따라 조례를 마련했습니다. 원인자부담금 부과대상을 네 가지로 세분화하였습니다. 첫 번째로, “주택단지 및 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도사업자의 공급능력 이상의 물 수요를 야기함으로써 취수장ㆍ정수장ㆍ배수지ㆍ가압장 및 송ㆍ배수시설 등 수도시설의 신설 또는 증설 등의 원인을 제공한 자에게 해당 공사비용을 부담시키는 경우”를 두었습니다. 조례 시행규칙에서는 “주택단지 및 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설”이란 도시개발사업 관련 시설(제1호), 산업단지 조성사업 관련 시설(제2호), 관광지․관광단지의 개발사업 관련 시설(제3호), 「건축법 시행령」 별표 1 시설 중 연면적 2,000㎡ 이상인 시설(제4호)이라고 규정했습니다.
이러한 조례가 적용되던 중 부담금 부과 요건이 충족되는지 다툼이 되는 사건이 생겼습니다. 강릉시에서 국민임대주택을 건설하는 사업을 하는 시행자는 사업에 따른 시설(주거시설과 상가)에 관해 급수 신청을 하였고, 강릉시장은 신청을 승인하면서 부담금 협의가 되지 않자 위 조례에 따라 상수도원인자부담금을 부과하는 처분을 내렸습니다. 위 조례의 요건을 보면, ① 주택단지 및 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하고, ② 수도사업자의 공급능력 이상의 물 수요를 야기하고 ③ 취수장ㆍ정수장ㆍ배수지ㆍ가압장 및 송ㆍ배수시설 등 수도시설의 신설 또는 증설 등의 원인을 제공하였다는 세 가지 사항이 필요합니다.
이 사건에서 사업으로 인한 수도시설의 신설 또는 증설이 없었다는 사실, 사업에 따른 시설이 강릉시의 기존 급수구역 내에 있는 사실, 기존 수도시설로 사업에 따른 시설에 수돗물을 공급하는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없었습니다. 그러자 원심은 ‘수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설 또는 증설 등의 원인을 제공한 경우’에 해당하지 않는다고 보아 이 조항을 근거로 한 부담금처분이 위법하다고 판단했습니다. 부과처분을 취소했습니다.
그러나 대법원은 달리 보았습니다. 수도법과 관련 조례에 대한 법리를 오해하였다고 하여 원심을 파기했습니다(대법원 2024. 7. 25. 선고 2022두48837 판결). 대법원은, 수도법 제71조 제1항에서 ‘수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공’할 것을 요건으로 원인자부담금을 부과할 수 있도록 규정하고 있을 뿐이라는 점에 주목했습니다. 다시 말해, 수도시설의 신설ㆍ증설 등 수도공사가 곧바로 필요한 경우에 한하여 원인자부담금을 부과할 수 있다고 규정하고 있지 않다는 의미입니다. 오히려 ‘주택단지ㆍ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설ㆍ증설 등의 ‘원인’만 제공한 경우도 그 대상에 포함시켰다는 점을 지적했습니다. 수도시설의 신설 내지 증설이 될 때까지 시차가 있을 수 있다는 뜻입니다. 수도법에서는, 수도시설의 신설ㆍ증설이 ‘즉시’ 이루어지지 않더라도 원인자부담금을 부과할 수 있다고 전제하고 있다고 보았습니다.
이러한 판단을 한 데에는 수도법 제71조 제3항도 영향을 끼쳤습니다. 상수도 원인자부담금은 지방자치단체의 조례에서 정하는 바에 따라 징수하여 상수도 특별회계에 편입한 후 향후 수도의 신설, 증설, 이설, 개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용할 수 있습니다(대법원 2021. 4. 8. 선고 2015두38788 판결 등 참조). 일단 특별회계에 편입하고 장래의 공사비용으로 쓰이는 것을 염두에 두었다는 의미입니다. 위 조례는, 수도시설의 신설ㆍ증설 등 수도공사의 원인 제공에 대하여 장래의 공사 비용에 상응하는 비용을 부담하게 하는 것으로 볼 수 있다는 취지입니다.
대법원은 영암군 수도급수 조례의 해석과 적용이 문제된 사건에서도 위와 같은 법리를 다시 한번 확인하였습니다(대법원 2024. 8. 1. 선고 2022두60073 판결). 위 판결과 마찬가지로 수도시설의 신설이나 증설이 ‘즉시’ 진행되지 않았더라도 원인자부담금을 부과할 수 있다는 입장입니다. 물론, 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공했다는 문언의 의미를 살펴볼 때, 원인자부담금을 부과하기 위해선 실제 신설이나 증설이 있는 때로 제한해야 한다고 볼 여지가 없는 건 아닙니다. 하급심 법원에서도 ‘신설이나 증설’과 ‘원인’을 동일한 의미로 이해한 바 있습니다. 그러나 수도법의 시행령, 조례의 체계와 다른 조항들까지 종합적으로 해석해 볼 때, 신설이나 증설이 즉시 있는 경우만으로 제한하기는 어렵다고 생각합니다.
여러 지자체의 조례들은 환경부에서 마련한 ‘상수도원인자부담금 산정ㆍ징수 등에 관한 표준조례(안)’을 바탕으로 마련되어서 기본적인 내용이 같습니다. 유사한 분쟁이 반복될 수 있습니다. 최근 대법원의 해석은 중요한 기준이 될 것입니다. 다만 납부자로서는 ‘원인’이라는 요건을 인정하는 범위가 너무 광범위하다거나 부담금 산정액이 타당하지 않다는 문제를 제기할 가능성이 여전히 있습니다. 특히 장래의 공사비용 산정과 관련한 이견이 커질 수 있습니다. 더구나 사업성 여부를 좌우할 정도의 부담금이 부과된다면, 부담금 부과처분의 적법성에 대한 다툼은 더 치열해질 것입니다. 부담금 부과의 요건뿐 아니라 부과되는 금액의 타당성과 관련하여 부담금의 취지와 목적, 나아가 헌법상 정당화요건까지 감안하여 살펴볼 필요가 있습니다.
