법무법인[유] 지평 || [헌법 · 행정 · 규제대응] 경쟁입찰로 사용허가된 국유재산의 2차년도 이후 사용료 산정 시 계산식의 ‘입찰 당시의 재산가액’은 입찰이 이루어진 해의 개별공시지가를 기초로 산출하여야 한다고 판단한 사건(대법원 2026. 5. 8. 선고 2023두55429 판결)

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[헌법 · 행정 · 규제대응] 경쟁입찰로 사용허가된 국유재산의 2차년도 이후 사용료 산정 시 계산식의 ‘입찰 당시의 재산가액’은 입찰이 이루어진 해의 개별공시지가를 기초로 산출하여야 한다고 판단한 사건(대법원 2026. 5. 8. 선고 2023두55429 판결)

2026.05.08

<div style="text-align: justify;">1. 사안의 개요 및 쟁점의 정리 
 
원고는 1987년경부터 B역사(백화점으로 사용 중인 부분)를 점용하여 온 회사이고, 피고는 철도산업발전기본법 제19조 제2항 등에 따라 B역사에 대한 관리 업무를 위임받은 공공기관입니다.  피고는 2019. 5. 3.부터 같은 해 6. 3.까지 B역사 신규 사용인 선정을 위한 사용허가 공모를 실시하면서, 건물에 관하여는 2019년도 시가표준액을 적용하되 토지에 관하여는 입찰공고일 당시 2019년도 개별공시지가가 아직 공시되지 않아 2018년도 개별공시지가를 적용하여 예정가격을 산출하였고, 예정가격 이상으로 입찰한 자 중 최고가격 입찰자를 낙찰자로 결정한다고 명시하였습니다. 
 
공모 결과 최고 입찰가격을 제시한 원고가 사용인으로 최종 선정되었고, 피고는 2019. 12. 26. 원고에게 사용기간을 2020. 1. 1.부터 2024. 12. 31.까지로, 2020년도 사용료를 낙찰가인 25,150,020,000원(부가가치세 별도)으로 하되 다음 연도의 사용료는 국유재산법 시행령 제29조 및 제31조에 따라 매년 결정하기로 정하여 사용ㆍ수익허가를 하였습니다.  이후 피고는 원고에 대하여 2020. 12. 22. 2021년도 사용료 30,022,833,640원(부가가치세 포함)을, 2021. 12. 9. 2022년도 사용료 32,724,888,660원(부가가치세 포함)을 각 부과하였습니다(이하 ‘이 사건 처분’). 
 
국유재산법 제32조 제1항 본문은 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다고 규정하고, 그 위임에 따른 국유재산법 시행령 제29조 제2항 제1호는 사용료 계산 시 토지의 재산가액은 ‘사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가’를 적용하여 산출하도록 규정하고 있습니다.  나아가 같은 조 제6항 본문은 경쟁입찰로 사용허가를 하는 경우 첫해의 사용료는 최고입찰가로 결정하고, 2차년도 이후 기간의 사용료는 [(입찰로 결정된 첫해의 사용료) × (해당 연도의 재산가액) ÷ (입찰 당시의 재산가액)]의 계산식(이하 ‘이 사건 계산식’)에 따라 산출하도록 규정하고 있습니다. 
 
피고는 이 사건 계산식 중 ‘입찰 당시의 재산가액’을 산출하면서, 입찰이 이루어진 2019년도 개별공시지가가 아니라 입찰 예정가격 산정의 기준이 된 2018년도 개별공시지가를 적용하였습니다.  이에 원고는, 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하므로 ‘입찰 당시의 재산가액’은 문언의 통상적인 의미에 따라 입찰이 이루어진 2019년도의 개별공시지가를 기초로 산출하여야 하고, 2018년도 개별공시지가를 적용하여 2년치 지가 상승분을 반영한 이 사건 처분은 위법하다고 주장하면서, 정당한 사용료를 초과하는 부분의 무효확인 및 취소를 구하는 소를 제기하였습니다.   
 
이 사건의 쟁점은 “이 사건 계산식 중 ‘입찰 당시의 재산가액’을 ‘입찰이 이루어진 해의 개별공시지가’를 기초로 산출하여야 하는지, 아니면 ‘입찰 예정가격 산정의 기준이 된 재산가액 결정 당시의 개별공시지가’를 기초로 산출하여야 하는지”입니다. 
 
 
2. 판결의 요지 
 
가. 원심의 판단 
 
제1심과 원심은 이 사건 계산식에서 ‘입찰 당시의 재산가액’을 ‘입찰로 결정된 첫해 사용료 산정의 기준이 된 재산가액 결정 당시의 해당 재산가액’으로 해석하여, 2018년도 개별공시지가를 토대로 사용료를 산정한 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였습니다. 
 
구체적으로 원심은, ▲ 이 사건 계산식은 ‘입찰로 결정된 첫해의 사용료’를 기준으로 매년 재산가액의 변동률을 반영하려는 취지이므로 ‘입찰 당시의 재산가액’에도 첫해 사용료에 반영된 예정가격의 산정기준과 동일한 기준의 개별공시지가가 적용된다고 해석하는 것이 그 취지에 부합하는 점, ▲ 그렇게 해석하지 않으면 재산가치 변동을 반영하지 못한 사용료가 산출되거나 입찰공고 시점에 개별공시지가가 공시되었는지 여부라는 우연한 사정에 따라 2차년도 이후의 사용료가 달라지는 부당한 결과가 초래될 수 있는 점, ▲ 원고가 2018년도 개별공시지가가 반영된 예정가격을 바탕으로 최고 입찰가격을 제시하여 낙찰받은 이상 낙찰가에 해당하는 ‘입찰로 결정된 첫해의 사용료’가 예정가격과 별개로 정해졌다고 볼 수 없어 예정가격을 ‘입찰 당시의 재산가액’에 고려할 필요가 있는 점 등을 근거로 들었습니다. 
 
나. 대법원의 판단 
 
그러나 대법원은, 침익적 행정처분은 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 것이므로 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고, 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 하여서는 안 되며, 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 된다는 법리(대법원 2023. 6. 29. 선고 2023두31782 판결 등)를 전제로, 이 사건 계산식에서 ‘입찰 당시의 재산가액’은 ‘입찰이 이루어진 해의 개별공시지가’를 기초로 산출하여야 한다고 판단하고, 원심판결을 파기ㆍ환송하였습니다.  그 구체적인 근거는 다음과 같습니다. 
 
첫째, ‘입찰 당시의 재산가액’은 ‘입찰이 이루어진 때의 재산가액’이라고 해석하는 것이 문언상 자연스럽고, 이를 원심과 같이 ‘입찰로 결정된 첫해 사용료의 산정기준이 된 재산가액 결정 당시의 해당 재산가액’이라고 보는 것은 ‘입찰 당시’라는 문언의 통상적인 의미를 벗어납니다. 
 
둘째, 경쟁입찰에서 예정가격은 입찰 참가를 위한 최저한도를 의미할 뿐이고 통상 낙찰가격은 예정가격보다 높게 형성되므로, 예정가격이 입찰공고 시점으로부터 가장 최근에 공시된 개별공시지가를 적용하여 산출되었다고 하더라도 ‘입찰로 결정된 첫해의 사용료’는 낙찰가인 최고 입찰가격으로 결정되는 것이지, 그 개별공시지가를 적용하여 산출된 예정가격과 연동하여 결정되는 것이 아닙니다. 
 
셋째, 국유재산법 시행령 제29조 제6항 본문의 취지는 낙찰가에 해당하는 첫해 사용료를 기준으로 매년 재산가액의 변동률을 2차년도 이후의 사용료에 반영하고자 하는 데 있는데, 원심과 같이 해석하면 국유재산의 사용기간에 포함되지 않은 기간의 재산가액 변동률까지 추가로 고려하여 사용료가 산정될 수 있을 뿐만 아니라 2년치의 재산가액 증가분이 한꺼번에 반영될 여지도 있어 이 사건 계산식을 둔 입법 목적과 취지에 부합하지 않습니다. 
 
넷째, ‘입찰 당시의 재산가액’을 ‘입찰이 이루어진 때의 재산가액’으로 해석할 경우 재산가액 증가분 중 일부가 제대로 반영되지 못하게 될 우려가 있다고 하더라도, 이는 법령의 개정을 통해 해결할 문제이지 법령 해석으로 해결할 수 있는 문제가 아닙니다. 
 
 
3. 판결의 의미 
 
위 판결은 아래와 같은 점에서 의미가 있습니다. 
 
먼저 위 판결은 침익적 행정처분의 근거 법규는 헌법상 명확성의 원칙에 따라 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 한다는 법리를 국유재산 사용료 부과처분에서 관철하였습니다.  원심은 ▲ 행정재산의 사용ㆍ수익허가가 강학상 특허로서 수익적 행정처분에 해당하고 사용료는 그에 부수하는 부담의 성격을 가지므로 이 사건 처분이 오로지 침익적 처분의 성격만을 가진다고 보기 어려운 점, ▲ 입찰 연도의 개별공시지가를 적용하면 재산가치 변동이 사용료에 제대로 반영되지 못하는 점, ▲ 입찰공고에 예정가격조서가 첨부되어 응찰자로서는 2018년도 개별공시지가가 적용됨을 충분히 알 수 있었던 점 등을 들어 계산식의 취지에 부합하는 완화된 해석을 시도하였습니다.  그러나 대법원은 그와 같은 사정만으로는 ‘입찰 당시’라는 문언의 통상적인 의미를 벗어날 수 없다고 보아, 수익적 처분에 부수하여 이루어지는 금전 부과라 하더라도 그 근거 규정을 행정청에 유리하고 상대방에게 불리한 방향으로 확대해석하거나 유추해석할 수 없음을 분명히 하였고, 문언대로 해석할 경우 재산가액 증가분의 일부가 반영되지 못하는 결과가 생기더라도 이는 법령의 개정을 통하여 해결할 문제라고 선을 그었습니다.  법령상 산정기준의 흠결이나 불합리를 행정청과 법원의 해석으로 보완하는 데에는 명확성의 원칙이라는 한계가 있음을 재확인한 것으로, 최근 대법원이 침익적 처분 영역에서 일관되게 유지하고 있는 문언 중심 해석의 흐름과 궤를 같이합니다. 
 
나아가 위 판결로써 경쟁입찰에 의한 국유재산 사용허가에서 2차년도 이후 사용료 산정의 분모가 되는 ‘입찰 당시의 재산가액’은 입찰이 이루어진 해의 개별공시지가를 기초로 산출하여야 함이 명확하게 되었습니다.  개별공시지가가 매년 상반기에 결정ㆍ공시되는 관계로, 실무상 입찰공고 시점에 해당 연도의 개별공시지가가 아직 공시되지 않아 전년도 개별공시지가로 예정가격을 산정할 수 있는데, 이 경우에도 2년치 지가 상승분을 2차년도 사용료에 일괄 반영하는 방식의 산정은 더 이상 허용되지 않습니다.  공유재산 대부료ㆍ사용료에 관하여도 같은 구조의 계산식이 마련되어 있으므로, 위 판결의 해석론은 공유재산 영역에도 영향을 미칠 것으로 보입니다.  국ㆍ공유재산을 경쟁입찰로 사용허가받거나 대부받은 기업으로서는, 기왕에 부과된 사용료ㆍ대부료의 산정 내역에서 어느 연도의 개별공시지가가 적용되었는지를 점검하여 과다 부과분을 다툴 실익이 있는지 검토할 필요가 있습니다.</div>

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