법무법인[유] 지평 || <기획특집> 주택재건축사업의 현안

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<기획특집> 주택재건축사업의 현안

2009.02.27

◇ 도시 및 주거환경정비법의 개정내용 
 
2009년 2월 6일 법률 제9444호로 도시 및 주거환경정비법 개정 법률(이하 “개정 법률”)이 시행되었습니다. 정부는 이번 개정이 주택재개발사업, 주택재건축사업, 도시환경정비사업, 주거환경개선사업으로 분류되는 정비사업을 모두 규제하는 도시 및 주거환경 정비법이 복잡한 사업절차와 불합리한 중복규제를 하고 있다는 전제로 그러한 절차와 규제를 합리적으로 개선함으로써 도심에서의 안정적인 주택공급 확대의 기반을 마련하는 취지임을 밝혔습니다. 
 
특히 개정 법률은 그 동안 논란을 빚었던 주택재건축사업에 관련된 규제를 대폭 완화하였습니다. 그 내용은 아래와 같습니다. 
 
첫째로, 주택재건축조합 설립요건의 완화입니다(제16조 제2항). 구법은 주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 주택단지안의 공동주택의 각 동(복리시설의 경우에는 주택단지안의 복리시설 전체를 하나의 동으로 본다)별 구분소유자 및 의결권의 각 3분의 2 이상의 동의와 주택단지 안의 전체 구분소유자 및 의결권의 약 4분의 3이상의 동의를 얻어야 했습니다. 그러나 개정 법률에서는 공동주택의 각 동별 의결권의 3분의 2 이상의 동의 규정을 토지면적의 2분의 1 이상의 동의로 완화하였습니다. 이는 의결권(지분면적)이 큰 소수 소유자의 ‘알박기’ 때문에 재건축사업이 지연되는 것을 방지하기 위한 목적에서 개정되었습니다. 
 
둘째로, 재건축사업의 시공자 선정시기를 사업시행인가 이후에서 조합설립인가 이후로 재개발사업의 경우와 동일하게 규정하였습니다(제11조 제2항). 이 개정의 목적은 주택 재건축사업에 있어서 시공사 선정시기를 조합설립인가 이후로 조기화하여 사업 초기의 자금 확보를 원활하게 함으로서 사업활성화를 기하고 조합의 전문성 보완을 통한 사업추진 능력을 향상시킬 수 있도록 하는 것입니다. 또한 개정 법률은 재건축사업에 있어 시공자 선정시기가 너무 늦어 사업이 제대로 진행되지 않을 것을 염려한 추진위원회가 미리 시공자를 선정해 두고 자금지원을 받는 것을 근본적으로 수정해보려는 의도도 가지고 있습니다. 
 
셋째로, 주택재건축사업에만 부과되는 안전진단의 실시시기를 정비계획 수립시로 앞당겼습니다(제12조). 이 개정의 목적은 안전진단과정이 장기화됨으로써 재건축사업이 어려워지는 점을 미리 방지하고자 안전진단을 우선실시하도록 함으로써 사업장기화를 방지하고 주민들의 피해를 최소화하자는 것입니다. 
 
넷째로, 재건축 조합원의 자격이전에 대한 규제완화입니다. 구법 제19조 제2항은 2003년 12월 31일자로 투기과열지구로 지정된 지역 안에서 주택재건축조합의 조합원 자격은 조합설립인가 이후에는 이전할 수 없도록 규정하였습니다. 이 부분에 대하여 조합원자격 이전금지 폐지는 재건축사업의 활성화에 절대적인 부분이라는 주장과 부동산투기만 조장할 뿐이라는 주장이 맞서 있었습니다. 그러나 지난 해 전국의 대부분(강남 3구를 제외)이 투기과열지구에서 제외되는 조치가 시행되자 개정 법률에서는 일부 조항만 개정하고 전면적으로 조합원자격 이전금지조치를 폐지하는 것은 삭제 되었습니다. 다만 개정 법률은 원래 세대원의 근무 등 이유로 세대원 전원이 당해 사업구역이 위치하지 아니한 특별시ㆍ광역시ㆍ시 또는 군으로 이전하는 경우에는 수도권 내여도 그 세대주 조합원으로부터 권리를 양수한 자에게 조합원지위를 인정하고 있습니다. 또한 조합은 조합원지위 이전금지 대상인 양수인에 대한 현금청산기준일을 조합설립 인가일로 하지 않고 자율적으로 정할 수 있도록 개정하였습니다. 
 
그러나 위와 같은 개정 법률에서의 규제 완화에 대하여 주택재건축관계자는 두 가지 중요한 점이 빠져있다고 비판 합니다. 그 첫째가 임대주택비율 문제고, 둘째가 조합원지위 이전 문제입니다. 현재 의원 법안으로 주택재건축사업때 부과되는 임대주택건설의무를 폐지하는 내용의 개정안이 국회에 제출되어 있습니다. 다만 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서 정한 용적율의 상한까지 재건축사업의 용적율을 완화하고, 그 용적율에서 정비계획의 용적율을 뺀 용적율의 30% 내지 50%를 주거전용면적 85㎡ 이하의 소형 주택으로 건설하도록 한 것입니다. 이렇게 되면 현재까지 규제되었던 주거전용면적 60㎡ 이하 소형주택은 건축대상에서 제외됩니다. 다만 조합원지위 이전문제는 이미 서울 강남, 송파, 서초구를 제외하고 다른 구의 경우 투기과열지구에서 모두 해제되었기 때문에 결국 그 문제는 소위 강남 3구에 대한 문제로 남아 있게 되었습니다. 정부는 국회에서 제외한 강남 3구의 조합원지위 이전건을 시행령으로 해결하여 재건축시장의 수요를 일으키기 위하여 도시정비법 시행령을 개정하려는 계획임을 밝혔습니다. 하지만 이러한 침체가 과거의 규제를 일시에 모두 완화하거나 폐지한다고 하여 즉시 극복되기는 힘들 것입니다. 또 여기에는 시ㆍ도조례를 개정하여야 하는 조항도 있어 피부로 규제완화를 느낄 수 있는 시기는 올해 중반을 넘어가야한다는 예상도 만만치 않습니다. 
 
◇ 재건축조합설립무효소송의 영향 
 
1. 문제의 제기 
 
국회가 재건축사업의 활성화를 위한 도시 및 주거환경정비법 개정법률이 결의하고, 임대비율, 조합원지위 이전금지철폐등 후속조치가 논의되고 있던 2009년 1월 14일 서울고등법원은 방배 2-6 구역재건축조합(이하 ‘조합’) 이 재건축결의내용 중 비용분담에 관한 사항이 구체적이지 못했다는 이유로 원심에서 패소한 조합설립 무효확인소송에서 또 다시 원고(항소인) 패소판결을 선고하였습니다. 
 
그 이전 방배 2-6구역의 일부 토지등소유자는 조합설립동의서를 제출받는 과정에서 동의서의 내용 중에 비용분담에 관한 사항이 구체적이지 못하다는 이유로 조합을 상대로 조합설립무효확인의 소를 제기하였습니다. 서울중앙지방법원은 조합에 대하여 원고 주장과 같은 이유로 패소판결을 선고하였습니다. 조합은 서초구청으로부터 적법하게 설립인가를 받았다는 것을 근거로 조합설립 무효확인판결이 선고되었음에도 관리처분총회를 강행하였고, 2007년 10월 25일자 관리처분총회에서 구체적인 비용분담에 관한 사항이 기재되어 있는 관리처분계획을 결의하였습니다. 
 
조합은 항소심 진행중에 토지 등 소유자 354명 중 312명으로부터 위 관리처분계획동의서를 제출받았고, 이로써 원래 조합설립무효라는 하자는 치유되었다고 주장하였습니다. 그러나 항소심은 토지 등 소유자로부터 관리처분계획동의서를 제출받았다고 하더라도 조합설립 동의의 하자가 치유되었다는 조합의 주장은 이유없다고 배척하였습니다. 
 
이러한 법원의 판단은 단지 서울에 위치한 재건축조합에만 적용되는 것이 아닙니다. 전국으로 볼 때 분쟁이 벌어진 재건축조합에서 일부 토지 등 소유자가 제기한 조합설립 무효확인청구가 인용되는 경우는 여러 군데에서 나타나고 있습니다. 결국 이러한 모습은 국토해양부령의 개정까지 이끌어내게 됩니다. 
 
2. 도시 및 주거환경정비법 (이하 “도시정비법”) 시행규칙 개정의 의미 
 
지난 해 국토해양부는 고시인 정비사업조합설립추진위원회 운영규정 별지의 조합설립동의서 내용을 법원이 문제삼고 있는 것을 이유로 아예 조합설립동의서를 부령인 국토해양부령인 도시 및 주거환경정비법 시행규칙 별지로 격상시키기에 이릅니다. 
 
그런데 초기 입법예고안에는 비용분담기준을 조합원이 부담하여야 할 구체적인 금액까지 제시하여야 하는 것은 아니며, 각각의 조합원이 사업비용을 어떠한 기준을 통해 부담할 것인가에 대한 분담액 또는 산출기준을 정하여야 하는 것으로 주해를 달아 놓았습니다. 입법예고안의 “비용분담기준을 조합원이 부담하여야 할 구체적인 금액까지 제시하여야 하는 것은 아니다” 라는 표현은 대법원 판례과 그에 따른 하급심 판례에서 일관되게 설시해 온 부분 때문에 사업에 차질을 빚는 사태를 방지하고자 하는 것이었습니다. 즉 건물의 철거 및 재건축 비용분담 기준을 조합에서 자율적으로 정하도록 유도하려는 것입니다. 
 
하지만 국토해양부는 2008년 12월 17일 공포한 시행규칙에서 그런 주해를 삭제해 버리고 도리어 분양대상자별 분담금 추산방법을 예시하였습니다. 그 예시를 보면 분양대상자별 분담금 추산액은 분양예정인 대지 및 건축물의 추산액-(분양대상자별 종전의 토지 및 건축물의 가격×비례율)이며, 여기서 비례율은(사업완료 후의 대지 및 건축물의 총 수입-총사업비)/종전의 토지 및 건축물의 총 가액이라고 명시하고 있습니다. 
 
결국 국토해양부의 최종 결정은 비용분담에 관한 구체적인 사항을 기재하여야 한다는 법원의 태도를 반영한 것이었고, 당시 추진위원회 단계에서 조합설립동의서를 징구하고 있는 사업장에서는 혼선을 빚기도 하였습니다. 
 
3. 향후 조합의 대처 방안 
 
여기서 방배 2-6 구역재건축조합은 도시 및 주거환경정비법의 하위법규인 정비사업조합 설립추진위원회 운영규정 별지로 첨부되어 있는 조합설립동의서를 문구 그대로 사용하여 적법한 조합설립인가를 받은 조합입니다. 현재 조합설립인가를 받은 대부분의 재건축조합설립추진위원회는 그러한 동의서를 사용하였다고 생각됩니다. 위에서 본 서울고등법원의 태도에 따르면 어떤 방식으로든 현재 상태에서 이미 설립인가를 받은 조합이 하자를 치유할 수 있는 길이 없다고 느껴질 가능성이 있습니다. 따라서 현재 도시 및 주거환경정비법 시행규칙 별지의 조합설립동의서를 보고 새로운 재건축결의를 도모할 필요가 있습니다. 서울고등법원은 2008년 5월 27일 선고한 2007나73279(병합) 재건축결의무효확인등 청구에 대한 판결 이유에서 대법원 2005. 6. 24. 선고 2003다55455 판결을 인용하며 하자의 치유를 인정하였습니다. 
 
여기서 서울고등법원이 참고한 이 대법원 판례는 유효한 재건축결의가 있었는지 여부를 최초 관리단집회에서 결의에만 한정할 것이 아니고, 그 후 이를 기초로 재건축 추진과정에서 유효한 재건축결의를 갖추었다면 별도의 재건축결의가 유효하게 성립한다고 볼 수 있다고 설시하고 있습니다. 이에 따라 서울고등법원은 피고였던 재건축조합(상가)의 제2차 재건축결의에 의하여 새로운 재건축결의가 이루어졌다고 보았고, 제1심과는 달리 원고 조합원들의 청구를 각하해 버렸습니다. 그 이유는 이미 제2차 재건축결의가 이루어진 이상 제1차 재건축결의의 하자를 다투는 것이 부적법하다고 본 것입니다. 따라서 현재 조합설립 무효소송 중 사업시행승인단계나 관리처분계획까지 승인되어 도저히 설립단계로 복귀할 수 없는 조합으로서는 위 서울고등법원 2007나73279 판결의 태도를 잘 참고하여야 할 것입니다.

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