법무법인[유] 지평 || 러시아의 환경관리

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러시아의 환경관리 - 규제 법률과 행정 소개

2008.04.07

전세계적으로 환경에 대한 관심이 높아지고 있으며, 이는 환경오염 문제뿐 아니라 환경이 제공하는 자원들을 활용하는 문제에 이르기까지 다양하다. 
 
러시아의 경우, 최근의 빠른 경제성장과 개발 확대로 환경오염 문제가 부각됨에 따라 환경문제에 대한 관심이 높아지고 있다. 특히, 세계 최대의 국토와 천연자원을 보유한 자원부국으로서 천연자원의 활용문제도 중요한 정책 대상이 되고 있다. 이에 따라 러시아 환경관련 법률에서 다루는 중요 영역도 환경보호와 합리적인 천연자원의 이용으로 크게 나누어진다. 환경보호와 합리적인 자원이용의 주제의 폭은 매우 넓은 관계로, 이 장에서는 이들을 규율하는 관련법률을 소개하고, 천연자원에 대한 소유권문제와 환경보호 및 합리적인 자원이용을 위한 국가행정을 살펴보기로 한다. 다만, 천연자원이용 분야 중 큰 부분을 차지하는 석유ㆍ가스 등의 에너지자원은 추후 논의하기로 한다. 
 
1. 환경보호 및 합리적인 천연자원이용에 관한 법률 
 
러시아의 환경보호 및 천연자원이용에 관한 법률로는 개인의 환경권과 천연자원의 소유를 보장하는 1993년 러시아 헌법 및 1994년 러시아 민법이며 환경보호 부분에 있어 대표적인 법률은 2002년 1월 10일 러시아연방법률 제7호로 제정된 [환경보전법](주1) 이다. 이 외에 [환경평가법](주2), [특별 자연환경 보호지역법](주3) , [대기환경보전법](주4) , [생산폐기물법](주5) 등이 있으며, 합리적인 천연자원이용과 관련된 법률로는 [산림법](주6), [수자원법](주7) , [토지법](주8) 등이 대표적인 법률이다. 이외 개별적인 [방사능안전법], [핵에너지 이용법], [관광업 기본법], [어업 및 해양생태보전법], [바이칼 호수 보호법] 등 다수의 법률이 해당분야의 환경보호 및 자원이용에 관한 규정을 포함하고 있다. 
 
2. 천연자원(주9)에 대한 소유권 
 
1990년까지 러시아에서 천연자원에 대한 소유권 형태는 유일하게 배타적인 국가소유였고 소비에트국가는 모든 천연자원을 독점적으로 점유ㆍ처분하였다. 정부 외에는 어떠한 주체도 천연자원에 대해 권리가 없었다. 하지만 구소련 해체 후 현재는 러시아 헌법 및 기타 연방 법률로 천연자원에 대한 정부 외 주체의 권리가 보장되어 있다. 대표적으로 천연자원에 대한 소유권 인정은 러시아 헌법에 명시되어 있다. 헌법 제9조는 '토지 및 기타 천연자원은 개인, 시, 국가 및 기타 형태의 소유가 가능하다'라고 규정하고 있다. 그리고 민법 제129조에서는 '토지 및 기타 천연자원은 토지법 및 기타 천연자원 법률에서 유통을 허용하는 수준에서 개인이 다른 개인에게 양도 및 이전을 할 수 있다'라고 규정하고, 이어서 제209조에서는 '환경 및 타인의 권리 및 법적인 이익을 침해하지 않는다면, 법률이 허용하는 수준에서 이들의 소유권자는 자유롭게 토지 및 기타 천연자원을 점유, 사용, 처분한다'라고 하여 헌법 제36조(주10) 규정을 재확인하고 있다. 
 
다만 민법 제1조에서 '헌법체제, 건강, 타인의 권리와 법적인 이익의 보호가 필요한 때에는 연방법률에 의해 권리는 제한될 수 있다.'라고 규정하고 이와 더불어 헌법 제36조 및 민법 제209조 규정 또한 개인 및 기타 주체의 토지 및 천연자원의 소유권을 인정하지만 '환경 및 타인의 법적인 이익을 침해하지 않는다'라고 전제함으로써 소유권을 포함한 개인의 권리를 사회적인 목적으로 제한할 수 있도록 하고 있다. 토지 및 천연자원 소유권의 주체는 러시아 헌법 9조에서 명시하고 있는 것처럼 자연인과 법인, 러시아연방, 러시아연방주체와 지방자치단체이다. 
 
현재 러시아 법률상 소유권이 가능한 천연자원은 토지, 지하자원(주11), 물, 산림 등이다(주12). 러시아헌법 제9조는 토지 및 기타 천연자원은 '사적 소유가 가능하다'라고 규정하고 있다. 그리고 제36조에서는 직접적으로 개인과 이들의 단체는 사적 소유로 토지를 보유할 수 있도록 규정하고 있다. 산림법 제20조는 '개인과 법인은 민법에 따라 목재 및 기타 채굴산림자원에 대한 소유권을 취득할 수 있다'라고 정하고 있다. 그리고 수자원법 제8조에서도 제한적이기는 하지만 수자원에 대한 사적 소유를 허용하고 있다. 이러한 산림법과 수자원법에서 밝히고 있는 천연자원에 대한 사적 소유권은 원칙상으로는 정부소유이지만 제한적으로 몇몇 소유권 대상을 지정하여 개인과 법인의 소유를 인정하고 있는 것이다. 
 
여타 천연자원에 비해 상대적으로 토지는 상대적으로 예전 구소련시절과 비교하여 매우 많은 변화를 겪은 대상이다. 현재까지도 토지의 사유화 인정에 관해서는 토지사유화 찬성론자들과 반대론자들이 정치적으로 매우 날카롭게 대립하고 있다. 토지 사유화 찬성론자들은 토지의 사적 소유는 농업 경제에 유리한 환경을 조성할 것이라고 주장하는 반면, 반대론자들은 토지에 대한 사적 소유 허용은 투기를 조장하고 일정부분 농민들을 황폐하게 만들 것이라고 주장하고 있다. 2001년 새로 개정된 토지법이 제정되기 이전까지 토지에 대한 사적소유에 관한 다수의 법률 및 대통령령이 존재하였다. 이 중에 기본법이라 할 수 있는 1991년 제정된 토지법(주13)은 한 차례 개정되고 대통령령으로 보완을 하였으나, 급변하는 러시아의 시장경제상황에 부합하기 위해 동 토지법을 전면적으로 손질하여 새로운 법을 제정하였다. 이것이 2001년 10월 25일 제정된 러시아연방 토지법이다. 
 
러시아연방 토지법 제15조는 '러시아연방 법률에 규정된 절차에 따라 취득한 토지는 개인 및 법인의 소유이고, 토지법 및 연방법률에 의해 사적 소유가 불가능한 토지를 제외하고는 국가 및 시소유의 토지는 개인과 법인에게 민영화 할 수 있다'라고 규정하고 있다. 외국인, 무국적자 및 외국법인은 '러시아연방 국경에 관한 법률'에 따라 러시아연방 대통령령으로 정하는 국경지역에 위치한 토지 및 러시아연방법률(주14)에 따라 기타 특수한 러시아연방내 지역의 토지에 대한 소유권을 보유할 수 없다. 개인, 법인 및 시소유의 토지를 제외한 모든 토지는 국가소유이다(제16조). 하지만 아직까지 전면적인 개인들간의 토지거래가 활성화되지는 못하고 토지의 소유의 절대를 차지하고 있는 정부로부터의 토지 매매가 점차 이루어지고 있다. 
 
3. 환경보호 및 천연자원의 합리적 이용을 위한 국가행정 
 
현재 대다수 국가에서는 각국의 자산을 적극적으로 이용하여 부를 창출하는 것에 관심을 기울이고 정부에서 이를 적극 지원하고 있다. 다만 이러한 부를 창출하는 과정 중에 환경에 대한 무분별한 폐해를 예방하고자 각국 정부는 법적ㆍ제도적 장치를 통해 적절히 이를 관리하고자 노력하고 있다. 이러한 점은 러시아도 유사하다. 천연자원을 이용한 자국의 경제개발을 적극적으로 실현하고 있는 러시아도 환경보호 및 천연자원의 합리적이고 지속가능한 발전을 위해 정부의 행정정책의 필요성을 인식하고 있다. 
 
러시아연방 헌법 제71조에 따라 러시아연방의 환경발전분야에서 연방정책 및 연방 계획의 확정은 러시아연방이 수행한다. 이에 따라 러시아연방 환경보전법 제2장에서는 환경보전을 위한 국가행정기관의 책임사항을 정하고 있다. 러시아연방중앙정부, 러시아연방주정부, 지방자치단체는 환경보호와 관련된 권한을 가지고 있다. 이러한 권한에는 i) 러시아연방의 환경발전을 위한 연방차원에서의 정책 수행, ii) 환경보전분야의 연방법률 및 기타 법규 작성 및 그 법들의 실행 감독, iii) 러시아연방의 환경발전을 위한 연방 계획안 작성, 확정, 실행, iv) 러시아연방내 환경재난지역의 법률적인 지위 및 체제의 공고 및 확정 v) 환경재난지역에서의 환경보전 조치들의 조정 및 실행 등이 있다. 다만 러시아연방정부는 러시아연방주정부와의 협의를 통해 이것이 러시아헌법과 연방법률에 반하지 않는 한 자신의 권한 일부를 이전할 수 있다. 환경보전과 관련된 권한의 구분은 러시아헌법, 연방법률, 연방정부 및 주정부사이의 권한 및 이행 대상 구분에 관한 협정으로 이루어진다. 2002년 10월 29일의 러시아연방 정부령 제777호 '연방 국가환경감독 의무화 대상목록'은 권한의 구분과 관련된 유효한 법률이다. 
 
러시아연방 정부 내 환경보호 및 천연자원의 합리적 이용에 관한 감독ㆍ실행 기관들은 다음과 같다.

<ul>
	<li>러시아연방 천연자원부(Министерство природных ресурсов РФ)</li>
	<li>천연자원이용 연방감독청(Федеральная служба по надзору в сфере природопользования)</li>
	<li>수자원 연방청(Федеральное агенство водных ресурсов)</li>
	<li>삼림관리 연방청(Федеральное агенство лесного хозяйства)</li>
	<li>지하자원이용 연방청(Федеральное агенство по недропользованию)</li>
	<li>환경ㆍ기술ㆍ핵 연방감독청(Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору)</li>
</ul>

이 중에서도 환경보호 및 천연자원의 합리적 이용과 관련된 주기관은 러시아연방 천연자원부이다. 천연자원부는 2004년 7월에 새로 탄생한 정부조직으로서 2004년 러시아정부 조직 개편시 여러 개로 나뉘어진 환경 관리ㆍ감독 기관을 통합ㆍ단순화하여 재정비된 조직이다. 현재 천연자원부에는 천연자원이용 연방감독청, 수자원 연방청, 산림 연방청, 지하자원이용 연방청 등이 소속되어 있다. 
 
천연자원부의 주요기능은 천연자원 연구ㆍ이용ㆍ복원ㆍ보호에 관한 국가정책 수립 및 법규 제정이다(주15). 천연자원이용 연방감독청은 감시ㆍ감독 연방기관으로 i) 동물계 객체와 동물생태계의 보전ㆍ이용ㆍ복원 ii) 연방차원에서의 특별 자연환경보호지역 선정 및 작용 iii) 지질조사ㆍ지하자원의 합리적 이용 및 보전 iv) 산림보호지역의 현황ㆍ이용ㆍ보전ㆍ보호 및 삼림 복원 v) 수자원 객체의 이용 및 보호 vi) 천연자원 이용 허가증발급 vii) 국가환경영향평가 계획 및 실행 viii) 러시아 연방 Red Book 관리 ix) 연방차원에서의 특별 자연환경보호지역 등록대장 관리 등을 수행한다. 
 
수자원 연방청은 수자원부분에서의 국가서비스 제공 및 연방재산의 관리를 수행하는 연방기관으로 i) 국가소유의 수자원 재분배 ii) 수자원 복구와 보전에 관한 바세인협정(주16) 준비ㆍ체결ㆍ집행 iii) 물오염 예방 및 근절 iv) 종합적인 수자원 이용 및 보호 계획 국가평가수행 v) 수자원에 영향을 미치는 대상물의 건설 및 복구에 관한 설계서류 검토 vi) 수자원이용계약서 국가등록 vii) 국가 수자원 등록대장 관리 viii) 수자원설비 등록 ix) 국가소유의 수자원 점유ㆍ이용ㆍ처분 및 수자원지역 관리 x) 수자원 사용 및 처분 면허 발급ㆍ작성ㆍ등록, 면허정지 및 면허취소 xi) 수자원 국가모니터링 등을 수행한다. 
 
삼림관리 연방청은 삼림관리부분에서의 국가정책 실행, 국가서비스 제공, 국가 재산관리의 기능을 수행한다. 삼림관리연방청에 속하는 주요 기능으로는 i) 러시아연방 삼림보호지역에 관한 정보를 개인과 법인에게 제공 ii) 삼림 국가모니터링실행 iii) 삼림보호지역 등록 vi) 삼림보호지역정보의 점유ㆍ이용ㆍ처분 v) 국가 삼림자원 등록대장관리 vi) 러시아연방 국가 삼림보호 활동 vii) 삼림입찰 및 삼림경매 실행 viii) 삼림보호지역 토지 임대ㆍ무상사용 제공 및 관련 계약체결 등이다. 지하자원이용 연방청은 지하자원이용부분에서 국가서비스 제공 및 국유재산의 관리를 수행하는 연방기구이다. 
 
지하자원이용 연방청의 업무영역은 i) 지하자원 국가지질연구, ii) 지하자원지질연구 프로젝트 평가 iii) 지하자원 지역 및 유용광물 매장지 지질경제성 및 비용평가 수행 iv) 지하자원 이용권 입찰 및 경매 수행 v) 지하자원 지질정보 유료 사용제공 vi) 건축물 예정토지 하부에 유용광물자원의 부재 소견서 발부 vii) 유용광물 매장지에 지하구조물 설치 viii) 지하자원 이용 허가권 체계적인 국가시스템 구축 ix) 지하자원 지역 이용권 부여 결의 x) 지하자원 이용 허가증 발급ㆍ작성ㆍ등록 xi) 유용광물 매장지 국가등록대장 관리 등 이다. 연방정부 차원 이외에도 주정부 및 지방자치단체 수준에서의 환경보호 및 자원이용 관련 관리ㆍ감독 기관들이 중앙정부와 협조하여 업무를 수행하고 있다. 
 
살펴본 바와 같이, 구소련시절에는 국가를 제외하고는 천연자원에 대한 사적소유 개념이 낮았으며, 이와 함께 천연자원 이용결과 환경피해에 대한 국가의 관심과 기능이 소홀하였던 것이 사실이다. 하지만 러시아가 민주주의체제로 들어서고 자본주의경제체제를 지향하기 시작한 1990년대 초반부터는 법률적으로 각 주체들의 천연자원 소유권을 보장하면서 토지, 삼림, 광물, 수자원 등의 사적 소유 및 거래가 발생하기 시작하였다. 아직도 대부분의 천연자원이 국가소유이며, 사유화가 진행되고 있으나 이러한 진행속도 매우 미미하고, 더불어서 최근의 세계 경제ㆍ정치적인 상황과 맞물려 천연자원의 국가통제를 강화하고 있다. 환경보호와 관련해서는 정부 및 사회 내부적으로 경제성장으로 인한 환경오염이 국민들 삶의 질에 영향을 미치고, 장기적으로는 러시아의 지속 가능한 경제발전을 이루는 것에 장애가 될 수 있다는 사실을 자각하고, 이에 대한 관심을 높이고 있다. 그리하여 2004년 러시아 정부 조직개편시 여러 개로 나뉘어진 환경 관리ㆍ감독 기관을 통합ㆍ단순화하여 환경문제를 보다 통합적으로 관리ㆍ감독ㆍ발전시키려 하고 있다. 다만, 현재 러시아 경제상황에서 환경보호를 명분으로 한 외국인투자 및 기업 활동에 규제를 가하려는 시도에 대해서는 향후 법률적인 면을 면밀히 검토하여야 할 것이다. (끝)

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[각주] 
 
01) 환경 보전법 [제정 2002.1.10 법률 제7호 / 일부개정 2007.6.26] 
02) 환경 평가법 [제정 1995.11.23 법률 제174호 / 일부개정 2006.12.18] 
03) 특별 자연환경 보호지역법 [제정 1995.3.14 법률 제33호 / 일부개정 2007.5.10] 
04) 대기환경보전법 [제정 1996.5.4 법률 제96호 / 일부개정 2005.12.31] 
05) 생산폐기물법 [제정 1998.6.24 법률 제89호 / 일부개정 2007.11.8] 
06) 산림법 [제정 2006.12.4 법률 제200호] 
07) 수자원법 [제정 2006.7.3 법률 제74호 / 일부개정 2007.6.19] 
08) 토지법 [제정 2001.10.25 법률 제136호 / 일부개정 2007.11.8] 
09) 천연자원은 일반적으로 천연적으로 존재하여 인간 생활이나 생산 활동에 이용할 수 있는 물자나 에너지를 통틀어 이르는 말로서 광물자원, 수자원, 산림자원, 동물자원, 토양자원 및 토지자원이 천연자원에 포함된다. 
10) 러시아연방 헌법 제36조 2항 “환경 및 타인의 권리 및 법적인 이익을 침해하지 않는다면, 이들의 소유권자는 자유롭게 토지 및 기타 천연자원을 점유, 사용, 처분한다.” 
11) 러시아어로는 'Недра'라는 단어를 사용하고, 직접적인 의미는 '하층토'이나 이는 지하자원을 통칭하는 의미임. 
12) 대기환경에 대한 소유권은 [대기환경보호법]에 소유권의 객체가 될 수 없다고 명시하고 있으나 이에 대한 논의가 진행 중에 있다. 
13) 러시아소비에트연방사회주의공화국 토지법 1991.4.25 제정, 2001.10.25 효력상실 
14) 농업용 토지 유통에 관한 러시아연방법률 제정 2004.7.24 법률 제101호 
15) 국가광물지역 관리, 삼림관리, 수자원지역 이용ㆍ보호, 삼림지역 이용ㆍ보호ㆍ보존, 삼림복원, 저수지 사용 및 종합적인 물관리체계 안전성확보, 동물계 객체 이용 및 동물생태계 환경, 자연환경보호지역 등 환경보호 및 자원관리 일반의 정책을 수립한다. 
16) 수자원의 복구 및 보전에 관한 바세인협정은 수자원 복구 및 보전 활동의 조정 및 연합을 목적으로 한다 (수자원법 제120조). 이 법에 따르면 바세인협정을 통해 조정기구를 설립하고 본 조정기구에는 러시아연방정부대표, 주정부대표, 지방자치단체대표, 사회단체대표, 수자원이용자들이 참여하여 주민들과 산업생산시설에 안정적인 수질을 확보하고 이의 합리적 이용과 복원에 따른 상호 협력과 조정을 위하여 협의한다.

칼럼 「중국 에너지법(초안) 국제포럼」에 다녀와서 2008.04.16

칼럼 도메인 이름에 관한 법적 분쟁 발생시의 판단 기준 2008.04.07

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