정원 변호사
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수용·사용방식으로 진행되는 도시개발사업의

시행자가 될 수 있는 ‘토지소유자’의 의미

지난 5월말 법제처는 인천광역시가 질의한 구 도시개발법(2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제11조 제1항 제4호의 토지소유자의 의미에 관하여 다음과 같이 회신하였습니다.

도시개발사업을 구 도시개발법 제20조에 따른 수용 또는 사용방식으로 시행하는 경우에 같은 법 제11조 제5항에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는 같은 조 제1항 제4호의 “도시개발구역안의 국ㆍ공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자”는 1인이 도시개발구역 안의 국ㆍ공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 경우를 말한다고 할 것이다(법제처, 2008. 5. 30. 안건번호 08-0069).

법제처는 토지소유자가 시행자가 되어 수용 또는 사용방식(이하 ‘수용방식’)으로 도시개발사업을 진행하려면 토지소유자 1인이 도시개발구역 안의 토지면적의 3분의 2 이상을 소유해야 한다고 본 것입니다. 그 동안 여러 명의 토지소유자의 소유면적을 합하여 도시개발구역 면적의 3분의 2 이상을 소유하면 시행자가 될 수 있다고 전제한 구 건설교통부의 2007년 이전까지의 입장(건설교통부 도시관리과 2002. 4. 23. 민원회신) 및 국민고충처리위원회의 최근 민원회신과도 다른 결론입니다(국민고충처리위원회, 2008. 2. 4. 고충민원 2BA-0711-043796).

현재 우리나라에서 시행 중인 도시개발구역의 면적이 대부분 수십만 제곱미터 이상인 점을 고려할 때 사업구역의 3분의 2 이상을 1인이 소유한다는 것은 현실적으로 상정하기 어렵습니다. 더구나 도시개발사업의 후보지로 거론되는 곳들 대부분이 토지거래허가구역이거나 농지라서 토지거래를 통해 1인이 매수를 통해 사업대상구역 3분의 2 이상의 토지를 소유하는 것도 사실상 불가능에 가깝습니다. 법제처의 유권해석은 토지소유자가 수용방식으로 도시개발사업을 시행하는 것을 원천적으로 봉쇄하는 결과를 가져오는 셈입니다.

문제는 법제처가 위와 같이 도시개발사업의 수행에 중대한 장애를 가져올 수 있는 유권해석을 하면서 충분한 합리적 근거 없이 무리한 법률해석을 하였다는 점입니다.

법제처가 밝히고 있는 주요 근거는 다음과 같습니다.

첫째, 여러 명의 토지소유자가 시행자로 지정된다면 시행자가 소유한 토지 외의 토지에 대한 매입 또는 수용 주체가 불분명하여 다수의 토지소유자 간에 도시개발사업에 대한 의견이 대립되는 경우 등에는 도시개발사업의 원활한 수행이 어려워질 수 있다.

둘째, 도시개발법은 위와 같은 부작용을 방지하기 위하여 환지방식, 혼용방식과 달리 수용방식의 사업에 있어서는 시행자로 지정받을 수 있는 토지소유자의 자격요건을 엄격하게 정하고 있다.

셋째, 구 도시개발법 제11조 제3항의 “같은 조 제1항 제4호의 토지소유자가 공동으로 도시개발사업을 시행하고자 하는 때”는 토지소유자가 공동으로 수용 또는 사용방식 외의 방식으로 도시개발사업을 시행하거나, 3분의 2 이상을 소유한 토지소유자와 그 외의 토지소유자가 공동으로 수용ㆍ사용방식으로 도시개발사업을 시행하는 경우를 상정하는 것이다.

그러나 법제처가 제시한 위 근거들은 토지소유자 1인이 도시개발구역 3분의 2 이상을 소유해야만 시행자로 지정될 수 있다는 유권해석의 근거가 되기에는 현저히 부족합니다.

먼저 법제처는 토지소유자가 여러 명일 경우, 이들 간에 의견이 대립되면 도시개발사업의 원활한 시행에 문제가 생긴다고 보고 있습니다. 그러나 바로 이러한 점 때문에 도시개발법은 “토지소유자가 공동으로” 도시개발사업을 시행하는 경우(위 조문은 2007년 4월 11일 개정 당시 “토지소유자 2인 이상”으로 개정되었습니다) 도시개발사업에 관한 규약을 정하도록 한 것입니다(도시개발법 제11조 제3항). 토지소유자가 다수일 경우 도시개발사업의 원활한 진행이 어렵다는 것은 토지소유자를 1인으로 한정해서 해석해야 할 근거가 될 수 없습니다.

오히려 토지소유자 다수가 도시개발사업을 진행할 경우 규약을 정하도록 한 도시개발법 제11조 제3항이야말로 토지소유자는 1인으로 한정된다고 본 법제처의 유권해석이 잘못된 명백한 근거입니다. 법제처의 유권해석에 따른다면 사업대상구역 토지의 3분의 2 이상을 소유한 토지소유자는 1인일 수 밖에 없기 때문입니다. 이에 대해 법제처는 위 조문은 사업대상구역 3분의 2 이상을 소유한 토지소유자가 그 이외의 토지소유자와 공동으로 사업을 추진하는 경우를 상정한 것이라고 합니다. 하지만 이는 너무나 부자연스러운 해석이며, 이렇게 위 조문을 축소해석할 근거가 전혀 없습니다. 단독으로 도시개발사업을 수행할 수 있는 토지소유자가 굳이 다른 토지소유자와 공동으로 도시개발사업을 할 필요도 없으며, 이러한 예외적인 경우에 적용하기 위해 공동으로 사업을 시행할 경우 규약을 정하라는 조문을 두었다고 보기 어렵기 때문입니다.

도시개발법의 입법 과정에 참여한 건설교통부 실무자 역시 “토지소유자가 2 이상인 경우에는 각각의 소유면적을 합한 면적이” 3분의 2 이상이면 된다고 하여 다수의 토지소유자들의 소유면적이 사업대상구역의 3분의2를 넘으면 이들이 공동으로 시행자가 된다고 보고 있습니다{이원식, 도시개발법의 이해(2), 도시문제, 대한지방행정공제회, 2001. 2, 91~92쪽}. 이는 도시개발법을 포함한 부동산개발 관련 법제에서는 지극히 자연스러운 해석입니다. ‘토지소유자’ 또는 ‘토지등소유자’는 사업대상구역 내의 토지 등을 소유하는 자를 가리키는 말인데, 사업대상 구역의 면적과 소유상황을 고려할 때 기본적으로 복수를 전제로 하는 개념이기 때문입니다. 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’)의 ‘토지등소유자’ 역시 당연히 복수를 전제로 하고 있습니다. 도시개발사업 역시 사업대상구역의 면적을 고려할 때 1인의 토지소유자가 사업대상구역의 3분의 2 이상을 소유해야만 시행자가 될 수 있다고 해석하는 것은 현실에서 유리된 법 해석입니다.

또한 수용권을 부여하는 경우 법률을 엄격하게 해석해야 한다는 법제처의 일반론 역시 설득력이 없습니다. 사업대상구역 3분의 2 이상을 소유한 1인의 대지주에게 수용권을 부여하는 것이 개별 소유면적을 합하여 3분의 2 이상을 소유한 다수의 토지소유자들에게 수용권을 부여하는 것보다 헌법상 재산권 제한시 요구되는 공공복리의 관점에서 정당성이 높다고 보기 어렵습니다.

이처럼 법제처의 유권해석은 어느 면에서 보나 정당한 법률해석으로 보기 어렵습니다. 하지만 법제처가 위와 같은 유권해석을 한 이상 앞으로 토지소유자를 시행자로 하는 도시개발사업은 실질적으로 추진되기가 매우 어렵다는 점을 유의해야 합니다. 아울러 법제처의 유권해석이 중앙행정부처 등을 구속하는 효력을 갖고 있음을 고려할 때 사업추진에 있어 유리한 방향의 유권해석을 얻기 위한 노력이 각별히 요청된다고 하겠습니다.