◇행정지도와 부당한 공동행위◇

사업자들은 감독권한을 가지고 있는 행정기관의 행정지도를 따라 외관상 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법')이 금지하는 부당한 공동행위로 보여질 수 있는 행위를 하는 경우가 있다. 이와 관련하여서는 두 가지가 문제될 수 있는데 첫번째는 행정기관의 행정지도에 따른 행위는 공정거래법 제58조의 '법령에 따른 정당한 행위'로서 공정거래법의 적용이 제외되는가이고, 둘째는 행정기관의 행정지도에 따라 개별사업자들이 일정한 행위를 한 경우 공정거래법 제19조 제5항의 부당한 공동행위 추정이 복멸되는가이다.

첫번째 문제와 관련하여 공정거래위원회는 1999년 이래로 행정지도가 개입된 카르텔에 대한 공정거래위원회의 기본입장을 정하여 공표하여 왔고, 2006년 12월 27일 전원회의에서 "행정지도가 개입된 부당한 공동행위에 대한 심사지침"을 의결한 바 있다. 그 내용을 살펴보면, 공정거래위원회는 행정지도가 부당한 공동행위의 원인이 되었다고 하더라도 그 공동행위는 원칙적으로 위법하다고 판단한다. 다만, ① 다른 법령에서 사업자가 공정거래법 제19조 제1항 각호의 1에 해당하는 행위를 하는 것을 구체적으로 허용하고 있는 경우, ② 다른 법령에서 행정기관이 사업자로 하여금 공정거래법 제19조 제1항 각호의 1에 해당하는 행위를 하는 것을 행정지도 할 수 있도록 규정하고 있는 경우로서 그 행정지도의 목적ㆍ수단ㆍ내용ㆍ방법 등이 근거법령에 부합하고, 사업자들이 그 행정지도의 범위 내에서 행위한 경우에는 공정거래법 제58조(법령에 따른 정당한 행위)에 해당하는 것으로 보아 부당한 공동행위로 보지 않는다.

두번째 문제와 관련하여 공정거래위원회는 개별사업자들의 행위가 행정관청의 행정지도에 따른 것이라고 할지라도 행정지도 자체가 비권력적 사실행위에 불과하여 이에 강제되는 것은 아니므로 사업자들은 독자적인 판단에 따라 행동할 가능성이 있고, 행정지도 사실만으로는 부당한 공동행위 추정이 복멸되지 않는다고 판단하여 다수의 사례에서 과징금을 부과한 바 있다. 이 사례들 중에서는 행정관청의 사실상 구속력있는 행정지도가 개입되었고, 공동행위의 외양은 있으나 다음과 같이 사업자들간에 부당한 공동행위에 관한 합의가 명백하게 있었다고 볼 여지가 없다고 하여 법원에 의해 공동행위의 추정이 복멸된 예가 있다.

① 대법원 2003. 3. 8. 선고 2001두1239 판결
3개 맥주회사가 각각 맥주 출고가격의 인상율을 정하여 국세청에 신고하였으나, 국세청이 신고된 인상율보다 낮게 가격인상율의 상한을 정하였고, 이에 3개 맥주사가 모두 국세청이 설정한 가격인상율에 따라 비슷한 시기에 맥주의 규격별 공장출고가격을 동일한 인상율로 인상한 사안. 법원은 맥주회사가 맥주가격을 인상할 경우 재정경제원이나 국세청과 사전협의 하거나 사전승인을 받도록 하는 법령상의 명문의 규정은 없으나, 위 기관들은 행정지도를 함으로써 사실상 맥주가격의 인상에 관여해 왔고, 이 사건 국세청과의 협의를 앞두고 맥주 3사가 별도의 합의를 하거나 다른 합의를 한 것으로 인정되지 아니하는 점 등을 이유로 맥주 3사의 가격인상률이 동일하게 되었다고 하더라도 맥주3사 간의 의사의 연락에 의한 것이 아니므로 부당한 공동행위의 합의추정은 복멸된다고 판단한 바 있다.

② 대법원 2005. 1. 28. 선고 2002두12052 판결
법원은 11개 자동차 보험회사가 금융감독원의 행정지도에 따라 보험료 인상율을 동일하게 유지하거나 변경한 보험료 결정행위에 대하여 보험사업자의 보험료산출방법 변경에 대한 인가권은 금융감독원이 아닌 금융감독위원회가 가지고 있지만, 그 신고과정에서 금융감독원이 보험료를 산정, 인상률 및 적용시기 등에 관하여 폭넓은 행정지도를 행하였고, 위 사업자들 사이에 동 행정지도와 별도의 합의가 존재하였거나 행정지도를 기화로 별도의 합의가 이루어지지 않았다면, 공동행위의 추정이 복멸된다고 판시하였다.

이와 같이 일정한 경우 공정거래위원회에서 부당한 공동행위로 추정한 행위도 법원에 의하여 그 추정이 복멸될 수 있다. 하지만, 이 경우는 개별사업자 입장에서는 시간, 비용, 이미지 등 손실이 크다. 따라서 행정기관에서 경쟁사업자들 간의 가격 등 경쟁요소를 합의하도록 행정지도할 경우 개별사업자들은 이를 그대로 따를 것이 아니라 당해 행정기관이 그러한 행정지도를 할 법적인 권한과 근거가 있는지를 검토하고, 구속력 있는 행정지도여서 이행해야 할 경우라 하더라도 행정지도에 따라 개별적으로 행위할 것이지 다른 사업자들과 행정지도에 따라 의견을 조율하거나 합의를 거치는 등의 행위는 피해야 할 것이다.

김남연 변호사(법무법인 지평)