1) 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 행해졌을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 판단하여야 하는데, 이 사건 승인처분에 적용되는 구 도시 및 주거환경정비법(2008. 2.29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 도시정비법'이라고 한다) 제13조 제2항에 의하면 정비사업을 시행하기 위하여 토지 등 소유자로 구성된 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자의 2분의 1 이상의 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 추진위원회를 구성하여 시장.군수의 승인을 얻어야 하고, 구 도시정비법 시행규칙 제6조 각 호에 의하면, 추진위원회의 설립승인을 얻고자 하는 자는 별지 제2호 서식의 승인신청서에 토지 등 소유자의 명부, 동의서, 위원장 및 위원의 주소 및 성명, 위원선정을 증명하는 서류 등을 첨부하여 시장.군수에게 제출하여야 한다고만 규정하고 있으며, 달리 토지 등 소유자의 동의서 형식이나 동의시기, 추진위원회 위원장 및 위원의 자격이나 선정방식 등에 관하여 특별한 제한을 두고 있지는 않았으므로, 추진위원회의 설립승인신청을 받은 시장ㆍ군수로서는 승인신청서에 첨부된 서류에 의하여 당해 추진위원회의 구성에 관하여 토지 등 소유자의 2분의 1 이상의 동의가 있고 추진위원회가 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 구성되어 있음을 확인할 수 있다면 그 추진위원회의 설립을 승인하여야 한다(대법원 2008. 7. 24. 선고 2007두12996 판결, 대법원 2009. 6. 25. 선고 2008두13132 판결 등 참조). 다만, 추진위원회는 일정한 구역에서 실시되는 특정한 정비사업을 전제로 그 사업대상ㆍ범위에 속하는 토지 등 소유자의 동의를 얻어 설립되므로, 토지소유자 등이 정비구역이 정하여지기 전에 임의로 그 구역을 예상하여 추진위원회 설립에 동의하였다가 나중에 확정된 실제 사업구역이 위 동의 당시 예정한 사업구역과 사이에 동일성을 인정할 수 없을 정도로 달라진 때에는, 정비구역이 정해지기 전의 동의를 들어 설립승인을 신청하는 당해 추진위원회의 구성에 관한 동의가 있다고 볼 수 없어 이에 기초한 설립승인처분은 위법하다고 할 것이다.
2) 행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대.명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다. 그리고 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분의 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다. 또한 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두9358 판결 참조).
이러한 법리에 비추어 보면 비록 이 사건 승인처분에는 추진위원회 설립승인의 요건인 토지 등 소유자 2분의 1 이상의 유효한 동의가 있는지에 관하여 판단을 그르친 위법이 있기는 하나, 당시에는 위와 같은 동의의 시기나 사업구역과의 관련성에 따른 유ㆍ무효의 법리가 명백히 밝혀져 있지 않았을 뿐만 아니라, 피고로서는 별도의 사실관계에 관한 조사 없이 이 사건 동의서 중 일부가 참가인 추진위원회의 설립에 관한 것으로 볼 수 없는 사정이 있음을 알 수 없었다고 할 것이어서 위와 같은 위법사유가 이 사건 승인처분을 당연무효라고 볼 정도로 명백하다고 볼 수 없다.
3) 비록 참가인 추진위원회가 이 사건 동의서를 받을 당시 개별적으로 추진위원회 명단을 동의서에 첨부하지 않았다고 하더라도 토지 등 소유자들이 위와 같이 추진위원회 명단을 공란으로 하여 작성한 동의서에는 당시 추진위원으로 활동하며 조합설립을 준비하던 사람들을 그대로 추진위원으로 인정하거나 아니면 그들에게 필요한 범위 내에서 추진위원을 선임.변경할 수 있도록 위임하는 취지가 포함되어 있다고 볼 수 있는데다가, 피고로서는 추진위원회 설립승인 신청서와 함께 토지 등 소유자의 동의서와 그에 첨부된 추진위원의 명단이 제출된 이상 해당 추진위원에 대한 토지 등 소유자의 동의가 있다고 볼 수밖에 없고 달리 그 추진위원에 대한 토지소유자 등의 동의가 존재하지 않는다는 사정을 알 수 없다고 할 것이다. 따라서 설립승인 신청서에 첨부된 추진위원회 명단이 이 사건 동의서를 받을 당시 그에 첨부되지 않았다는 사정만으로 참가인 추진위원회의 구성에 관한 토지 등 소유자 2분의 1 이상의 동의가 없었다거나 그러한 하자가 명백하여 이 사건 승인처분이 당연무효라고 볼 수 없다. |
서울특별시가 2006. 1. 26 이문ㆍ휘경 3차 뉴타운지구를 지정ㆍ고시한 직후 가칭 A추진위원회는 해당 부분 중 207,940.90㎡를 임의로 사업구역으로 지정하여 그 사업부지 내 토지등 소유자 1,212명으로부터 동의서를 징구하였는데, 추진위원 명단을 첨부하지 않고 이를 공란으로 남겨 놓은 채 동의서를 징구하였습니다.
그런데 이후 재정비촉진계획결정으로 확정된 사업구역은 당초 가칭 A추진위원회가 예상했던 지역과 달리 그 면적이 절반에도 미치지 못하는 98.497㎡ 밖에 되지 않았습니다. 그런데 가칭 추진위원회는 기존에 징구한 동의서 중 위 사업시행구역에 해당하는 토지등소유자의 동의서 387장(이하 '이 사건 동의자'라 한다)을 추려 이 사건 재정비촉진계획상 이문2재정비촉진구역을 사업시행예정구역으로 하여 서울특별시 동대문구청장(이하 '피고')에게 조합설립추진위원회의 설립승인 신청을 하였습니다. 추진위원회 승인 신청 당시에는 추진위원 명단을 첨부하였습니다.
피고는 위 구역 내 토지등소유자 총 769명 중 387명의 동의(동의율 50.32%)를 받았다는 이유로 이문2재정비촉진구역 주택재개발정비사업 조합설립추진위원회(이하 '참가인 추진위원회'라 한다)의 설립을 승인하였습니다.
일부 주민들은 확정된 실제 사업구역이 추진위원회설립에 대한 주민동의 당시에 예상했던 사업구역에 비해 절반 이하로 축소되었다는 점을 주요한 이유로, '추진위원회 설립에 대한 주민동의 자체에 하자가 있어 추진위원회설립을 승인한 관할 구청의 승인처분이 무효임을 확인해 달라'는 소를 제기하였습니다.
1심 법원은 승인처분이 무효라고 판단하였으나 2심 법원은 무효가 아니라고 판단하였고, 대법원 역시 무효가 아니라고 판단하였습니다. (1) 먼저 대법원은 가칭 A추진위원회가 당초 예정한 사업구역과 이 사건 사업구역 사이에는 동일성이 유지된다고 보기 어렵고, 따라서 이 사건 동의서 중 가칭 A추진위원회가 예정한 부분 전체에서 정비사업이 실시될 것을 전제로 받은 347장은 이 사건 승인처분을 받은 참가인 추진위원회의 설립에 관한 동의로 볼 수 없어서 결국 위 동의서를 기초로 한 이 사건 승인처분은 위법하다고 판단하였습니다. (2) 그러나 대법원은 동의의 대상과 설립승인의 대상 사이의 불일치는 이 사건 승인처분이 당연무효라고 볼 정도의 하자가 되지 못한다고 판단하였습니다. 이 사건 승인처분에는 당시에는 동의의 시기나 사업구역과의 관련성에 따른 유ㆍ무효의 법리가 명백히 밝혀져 있지 않았고, 피고로서는 별도의 사실관계에 관한 조사 없이 이 사건 동의서 중 일부가 참가인 추진위원회의 설립에 관한 것으로 볼 수 없는 사정이 있음을 알 수 없었다고 할 것이어서 위와 같은 위법사유가 이 사건 승인처분을 당연무효라고 볼 정도로 명백하다고 볼 수 없다는 것입니다.
본 사안에서는 대법원이 당연무효가 아니라고 판단하였지만, '위법'하다고 판단한 이상, '무효확인소송'이 아닌, '취소소송'이 제기될 경우에는 추진위원회설립승인이 취소될 가능성이 높습니다. 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 처분이 위법한 것만으로는 부족하고, 나아가 하자가 중대ㆍ명백해야 하지만, 취소가 되는 데에는 처분이 위법한 것으로 족하기 때문입니다. |
