이승현 변호사
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며칠 전에, 도급순위 10위권의 건설회사에 있는 대학교 동기가 민간투자사업에 대한 보고서 작성에 도움을 받고자 필자의 의견을 물으러 왔습니다. 동기는 반가웠지만 그에게 실제적인 도움이 되지는 못한 것 같아 아쉬운 마음이 듭니다. 몇 가지 사례를 이야기 하고, 좀 허황되다 싶은 말도 하며 두서없이 답변을 한 것 같은데, 수익성 있는 신규 사업의 부재(특히, BTO 사업에 있어서)와 국내외의 어려운 환경으로 국내의 민간투자사업도 상당한 어려움을 겪고 있는 것으로 보입니다. 위기 상황을 타개하기 위해서는 위기 상황을 실질적으로 해결할 수 있는 방안을 시행하거나 민간투자사업의 시행과정에 존재하는 문제점을 시정하는 방법으로 문제 해결의 단서를 찾을 수도 있을 것입니다. 이하에서는 위 두 가지 관점에서 그 동안 민간투자사업에 대한 자문을 수행하면서 단편적으로 느낀 문제점에 대하여 간단히 정리해 보고자 합니다.

최근, 정부가 발표한 대책 중 BTL 사업에 있어서 국고채 금리와 은행채 금리의 차이를 지원 또는 환수한다는 내용이 있었습니다. 첫 느낌은 금융기관에서 받아들일 수 없는 내용이라는 생각이 들었습니다. “환수”가 들어 있기 때문입니다. 차라리 “3년 동안 금리차에 대한 지원”만을 규정하였더라면 더 낫지 않았을까 하는 생각이 들었습니다(여기에서 “3년”은 일정한 기간으로 한정하자는 의미일 뿐 반드시 3년일 필요는 없음). 그리고, 며칠 있다가 정부의 대책을 반영하는 문구를 작성해 달라는 의뢰를 받았을 때, 금융기관의 판단도 필자와 같았습니다. 위 내용은 반영할 필요가 없다는 것이었습니다. 의도는 좋았지만, 20년 동안 환수의 위험을 깔고 금융구조를 가져가는 것에 대한 고려가 없는 정책이 아니었나 생각해 보았습니다. 다행스럽게도 그로부터 한 달 후에 환수금액의 한도를 지원금액으로 한정하는 내용으로 수정되어 환수금액에 대한 불확실성은 어느 정도 제거되었다고 볼 수 있어 위 정책이 일정한 효과는 거둘 수 있을 것입니다.

예전에, 필자가 처음 민간투자사업에 대하여 선배 변호사들로부터 배울 때, 『민자유치촉진법』과 『사회간접자본시설에 대한 민간투자법』사이의 결정적이면서 중요한 차이는 “총사업비의 사전 확정의 원칙” 즉, 사회간접자본시설이 완공될 시점의 정산을 인정하지 아니하고 실시협약의 단계에서 총사업비를 확정하고 그 성패에 대해서는 사업시행자가 책임을 진다는 것이었습니다. 그런데, 『사회기반시설에 대한 민간투자법』시대인 현재 BTL 사업의 실시협약에는 정산에 관한 규정이 몇 가지 포함되어 있고, 주무관청은 종종 사안에 따라 사후적이고 편면적인(감액은 가능하되 증액은 할 수 없는) 정산의 개념이 포함된 규정을 실시협약에 넣으려는 시도를 하고 있습니다. 가능하면 사전확정의 원칙을 깨지 않았으면 하는 바램이지만, 굳이 사전 확정의 원칙을 깰 것이면 상호 동등하게 규정하는 방향으로 반영되어야 할 것으로 생각합니다. 당해 사업비에 대해서는 완벽한 사후 정산의 원칙이 적용될 수 있도록 말이지요. 그것이 위험의 공평분담이라는 위험배분의 원칙에도 맞지 않을까요?

최근 들어, 필자는 개인적으로 민간투자사업이 활성화되기 위해서는 민간투자사업을 “투자”사업임을 인정하는 기본적인 사고의 전환이 민간투자사업의 참여자들에게 있어야 한다는 생각을 합니다. 사업시행자는 투자를 하는 것이기 때문에 위험에 대한 대가로 이익을 향유하는 것입니다. 그러나, 주무관청이 예정한 이익 범위를 벗어나는 것에 대하여 주무관청은 과도한 경계를 합니다. 물론, 그 이유를 미루어 짐작할 수는 있지만, 그러한 문제의식으로부터 발생하는 주장이 실시협약의 협상을 종종 교착상태에 이르게 하는 경우가 있었습니다.

예를 들어, BTL 사업의 경우 대부분의 BTL 사업은 시설사업기본계획에서 사업계획서 작성요령을 상세하게 규정하고 있습니다. 그 중에는 총사업비와 수익률을 제한하는 내용도 있습니다. 주무관청이 총사업비의 상한을 제안할 때는 예전의 사례(다른 민간투자사업이든, 관발주 공사든)를 토대로 하였을 것입니다. 사업시행자가 되기 위해서는 주무관청이 기존의 데이터를 토대로 제시한 적정 금액보다 낮은 금액으로 총사업비를 결정하여 사업계획서를 제출하여야 합니다. 실시협약의 체결 단계에서는 사업계획서에서 제시한 총사업비 보다 통상은 낮은 수준에서 총사업비가 결정됩니다. 이러한 과정을 통하여 주무관청은 자신이 상한으로 고시한 총사업비와 수익률의 범위 내에서 이용료를 부담하게 됩니다. 사업시행자는 위와 같이 결정된 총사업비와 수익률을 가지고 주무관청이 원하는 수준의 사회기반시설을 만들어서 일정한 수준으로 운영하여야 합니다. 이러한 일련의 과정을 고려하면, 실시협약에서 정한 모든 의무를 이행한 사업시행자가 추가적인 노력 또는 우연한 기회로 예상보다 훨씬 높은 수익을 가져간다고 하여도 이것이 부당한 결과이거나 주무관청이 협상을 잘못한 것일까요? 실제로 정부의 의지가 이러한 상황을 받아들이기 어렵다는 것이라면 민간투자사업을 할 것이 아니라 재정사업 하는 것이 합당한 것이 아닌가 하는 의문이 듭니다.

제도의 도입 초기부터 그 논리적 근거나 타당성에 대하여 의문이 드는 것이 있습니다. 자금재조달로 인하여 발생하는 이익을 사업시행자와 주무관청이 공유하는 것이 바로 그것입니다. 이에 관한 아무런 규정이 없을 당시, 주무관청이 아무런 근거도 없이 이러한 사항을 요구하였을 때에는 그 근거에 대하여 의문이 많았습니다. 이제는 민간투자사업기본계획에 빠지지 않는 내용이며, 표준협약안에도 당연한 듯이 자리를 잡고 있는 내용이 되었지만, 개인적으로는 자본시장법 시대에 역행하는 대표적인 규제 남용의 사례가 아닌가 생각합니다. 이는 무상사용기간 중에 민간투자사업에의 신규 투자자의 진입과 기존 투자자의 투자금의 회수를 사실상 차단하는 역할을 하고 있기 때문입니다. 자금재조달에 따라 일정한 이익이 발생한다고 하여도 이것을 정부와 공유하도록 강제하는 것이 정당한 일인지에 대해서 아직도 의문이며, 오히려, 그러한 금융구조를 설계하고 그러한 금융구조에 신규 투자자를 끌어들일 수 있도록 민간투자사업을 수익성 있는 사업으로 진행한 기존 투자자의 몫으로 인정하여 민간부분의 더 적극적인 참여를 유도하는 것은 어떨까 하는 생각이 듭니다.